我國政府采購事業春天常在

【開門修法 集思廣益】

我國政府采購事業春天常在

——《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》評述

■ 劉小川

《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）自2002年頒布至今，已有二十年的時間，在此期間我國政府采購事業發展迅速，取得了巨大成就。2003年是《政府采購法》實施元年，當年的政府采購規模為1659.4億元，一般公共預算支出占比為6.7%，2020年的政府采購規模達到36970.6億元，一般公共預算占比升至15.1%，政府采購規模和一般公共預算支出占比分別增長了22倍、2倍。隨著我國社會經濟的發展、對外開放及經濟體制改革的深化，政府采購實踐中暴露出一些新問題和新挑戰，亟待從法律的角度予以化解并規范。

近日，財政部發布了《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），毫無疑問，這是推進我國政府采購事業持續健康發展的大事，是保障我國政府采購事業春天常在的利器。對照現行《政府采購法》，《征求意見稿》的修訂幅度較大，具體體現在法律框架結構調整和重大問題解決兩方面。《征求意見稿》將現行《政府采購法》第三章（“政府采購方式”）和第四章（“政府采購程序”）合并，形成“政府采購方式與流程”一章，這體現了政府采購實務操作連貫性的客觀要求。《征求意見稿》新增了兩章內容，即“政府采購政策”（第三章）和“政府采購需求管理”（第四章），這一調整反映了我國政府采購事業發展中的國家意志與科學管理的客觀要求，體現出法律修訂的與時俱進。《征求意見稿》的內容條款共計125條，較之現行《政府采購法》的88條款，增幅內容達40%，可見《征求意見稿》的修訂內容得到較大擴充。

《征求意見稿》修訂著重對現行《政府采購法》基本條款進行調整，同時新增了一些內容，歸納起來共有六個方面亮點。

第一，清晰界定政府采購基本制度要素。公共財政的運行必須要有制度規范，關于基本制度要素的法律界定尤為重要。政府采購制度的基本要素包括采購人、采購資金、采購對象和采購供應商。《征求意見稿》第12條規定：“采購人是指依法進行政府采購的國家機關、事業單位、團體組織和其他采購實體”。其中增列的“其他采購實體”包括參與公共項目的國有企業和部分非國有機構，這顯然擴大了現行采購人范圍，有利于對政府采購源頭的全覆蓋管理；《征求意見稿》規定的采購資金范圍包括財政性資金、其他國有資產，并且明確財政性資金必須納入預算管理，顯然《征求意見稿》不僅擴大了采購資金的范圍，而且強化了預算管理；《征求意見稿》關于采購對象類型的規定雖然仍為貨物、工程和服務三大類，但增加了一項集“三大類”為一體的“政府與社會資本合作”的綜合性財政對象（見《征求意見稿》2條）；《征求意見稿》對采購供應商的規定中，將“非法人組織”以及提供政府與社會資本合作項目的“社會資本方”一并納入采購供應商（見《征求意見稿》13條），這對充實、整合和優化政府采購供應商隊伍具有深遠影響。

第二，明確政府采購政策。《征求意見稿》在現行《政府采購法》所提及的三項政策目標基礎上又增加了三項政策，即“維護國家安全、支持科技創新和維護弱勢群體利益。不僅如此，《征求意見稿》還增設專章（第三章），分別對六項政府采購政策的含義以及相關措施與組織管理等基本原則進行了規定。隨著我國政府采購規模的不斷擴大，其政策功能的作用必將日益增強，這不僅是實現公共財政職能的必由之路，也符合政府采購的國際慣例。

第三，優化政府采購方式。《征求意見稿》將現行《政府采購法》中的“公開招標”和“邀請招標”并為“招標”，同時又新增了兩項政府采購方式，即“創新采購”和“框架協議采購”。“創新采購”是為了落實支持科技創新的政府采購政策的有效之舉，尤其是采用兩階段采購（見《征求意見稿》65條），有利于通過科技創新活動風險分擔機制，大力推動科技創新社會氛圍的構建；“框架協議采購”是針對那些不易將貨物、工程和服務相分離的采購項目，通過一攬子協議定價的方式所進行的采購（見《征求意見稿》69條），這種采購方式將隨著科技發展而不斷增加，反過來又會促進科技創新項目的發展。

第四，加強政府采購需求管理。《征求意見稿》新增了一章“政府采購需求管理”，主要針對采購額巨大、采購對象技術要求高、采購組織復雜等政府采購項目所提出的內部控制管理要求。通過采購人制定政府采購需求計劃，包括項目績效、項目技術，以及項目商務等方面的目標制定，確保政府采購物有所值，有利于政府采購管理的優化升級。

第五，樹立政府采購績效理念。政府采購資金主要來源于財政資金，政府采購主體是政府機構，政府采購績效是非常必要的。《征求意見稿》根據《中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見》精神，全方位、多層次、有重點地表述出對政府采購績效管理的要求。《征求意見稿》中有關政府采購績效的表述共有19處，覆蓋于《征求意見稿》10章中的7個主要章節之中的共18個條款。《總則》中的“政府采購原則”，首次提出“講求績效原則”；第三章“政府采購政策”，“采購人應當將落實政府采購政策納入項目績效目標”（見《征求意見稿》28條）；第四章“政府采購需求管理”，采購人必須“落實績效目標要求”（見《征求意見稿》30條）；第五章“政府采購方式與程序”，關于競爭性談判，要求“確定主要功能或者績效目標”（見《征求意見稿》59條）；第六章“政府采購合同管理”，要求采購人“在合同中約定績效激勵條款”（見《征求意見稿》72條）；第八章“監督檢查”，要求政府采購監督管理部門對采購人和集采機構的“……采購效果、采購效率……進行考核、并公布考核結果”（見《征求意見稿》9條）。顯而易見，績效的理念貫穿于政府采購的全過程。

第六，政府采購責任范圍擴大，違法處罰力度增強。《征求意見稿》將采購人、采購代理機構、集中采購機構、評審委員會、供應商以及監管部門工作人員的責任分別列示，有利于區分責任、精準處罰。 例如，采購人和采購代理機構的責任分別由現行《政府采購法》規定的16項增加為20項，6項增加為10項，這體現出財政部門從嚴監管的態度。《征求意見稿》對采購代理機構的違法處罰額度也從現行《政府采購法》規定的“二萬元以上十萬元以下”，提高到“十萬元以上二十萬元以下” （見《征求意見稿》108條）。除此之外，《征求意見稿》還增列了對評審委員會成員（見《征求意見稿》110條）和供應商（見《征求意見稿》112條）的違法處罰具體額度，這彰顯出法律面前人人平等的宗旨。

但同時，《征求意見稿》也還存在一些不盡人意的方面有待完善。

第一，關于政府采購政策。政府采購的政策標準原則、政策制定的組織層級劃分以及政策工具與方法的界定，需要以法律的方式予以明確。

第二，關于政府采購需求管理。政府采購需求管理的體系框架要進一步清晰，包括管理目標、管理體制、管理手段和管理組織等。

第三，關于政府采購績效。要進一步明確政府采購績效概念的特征，尤其是要分清楚其與政府預算績效和市場績效的聯系與區別。

第四，關于政府與社會資本合作的政府采購項目。需要處理好非盈利組織和盈利性機構在采購人身份上的界定，以及合作項目資金納入政府采購管理的處理等問題，否則，可能會出現財政資金脫離監管或者監管過度的非正常現象。（作者系上海財經大學中國公共財政研究院執行院長）

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。