推進(jìn)政府采購法律統(tǒng)一建設(shè)全國統(tǒng)一大市場（上）

【開門修法 集思廣益】

推進(jìn)政府采購法律統(tǒng)一建設(shè)全國統(tǒng)一大市場（上）

——回顧我國政府采購制度發(fā)展歷史

■ 徐舟

在《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）頒布20周年之際，財(cái)政部就《政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）再次向社會(huì)公開征求意見。相較現(xiàn)行《政府采購法》，《征求意見稿》可以說發(fā)生了“脫胎換骨”的變化，通篇充滿了新理念、新概念、新機(jī)制、新提法。如，政府采購統(tǒng)一大市場、維護(hù)國家安全、其他采購實(shí)體、政府采購參加人、分類分包采購、創(chuàng)新采購、最優(yōu)質(zhì)量法等。另外，績效一詞前后出現(xiàn)18次之多。在耳目一新，甚至略感驚艷之余，這種“大破大立”式修法，其背后的邏輯更值得探討。堅(jiān)持問題導(dǎo)向、回應(yīng)社會(huì)關(guān)切是本次修法的重要遵循。因此，先回顧我國政府采購制度的發(fā)展歷史，了解制度實(shí)施中存在的突出問題，有助于我們更全面深入地理解《征求意見稿》。

政府采購是市場化的產(chǎn)物，我國在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)改革過程中，對(duì)政府采購的認(rèn)識(shí)是逐步加深的。首先是招標(biāo)投標(biāo)，上世紀(jì)80年代我國開始招標(biāo)投標(biāo)試點(diǎn)，隨后以魯布革水電站為代表的世行貸款項(xiàng)目極大推動(dòng)了招標(biāo)投標(biāo)在我國的發(fā)展。隨著招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)在我國的廣泛開展，亟需法律進(jìn)行規(guī)范，1997年頒布的《中華人民共和國建筑法》首次在法律層面上明確了對(duì)建筑工程實(shí)行招標(biāo)方式發(fā)包。1999年《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）隨之出臺(tái)。直到上世紀(jì)90年代中后期，在財(cái)政支出體制改革以及我國申請(qǐng)加入世界貿(mào)易組織（WTO）的推動(dòng)下，我國才開始逐步接觸政府采購概念，了解到政府采購是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的規(guī)范公共支出管理的一項(xiàng)重要制度，招標(biāo)是政府采購的一種采購方式，作為一種程序性規(guī)范，世界主要經(jīng)濟(jì)體都將其納入政府采購的完整體系加以規(guī)范。對(duì)于政府采購的這種漸進(jìn)式認(rèn)識(shí)和實(shí)踐，對(duì)我國政府采購制度的構(gòu)建產(chǎn)生了極其深遠(yuǎn)的影響：一方面，歷史性地形成了《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》兩法分立的局面，一個(gè)領(lǐng)域、兩套體系、多頭監(jiān)管的狀況延續(xù)至今；另一方面，《招標(biāo)投標(biāo)法》先入為主,從立法理念、制度實(shí)施到社會(huì)認(rèn)識(shí)方面，都深刻影響了《政府采購法》。更為具體的影響表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

◎強(qiáng)調(diào)程序規(guī)制導(dǎo)致系統(tǒng)化治理理念未能真正確立

觀察世界主要經(jīng)濟(jì)體建立的政府采購法以及聯(lián)合國出臺(tái)的公共采購示范法、世行采購制度等國際采購規(guī)則，重視制度體系的完整性、系統(tǒng)性是其共通點(diǎn)。完整性和系統(tǒng)性不僅表現(xiàn)為制度范圍均涵蓋貨物、工程和服務(wù)，而且管理鏈條包括采購需求管理、采購政策管理、采購方式管理、合同履約管理、權(quán)利救濟(jì)管理等，此外，政府采購制度還注重采購活動(dòng)與財(cái)政預(yù)算、績效管理的銜接。除了采購方式、采購程序等交易制度，前端的采購需求管理和后端的履約驗(yàn)收管理更是制度設(shè)計(jì)的重頭戲，特別是對(duì)采購人的主體責(zé)任和在采購人內(nèi)部形成監(jiān)督制約等方面的管理尤為重視。而我國《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》“并駕齊驅(qū)”“分庭抗禮”，貨物、服務(wù)與工程分別適用不同法律，割裂了政府采購制度和市場的完整性。兩法各成體系卻又疊床架屋，實(shí)踐中在法律適用和執(zhí)行上讓從業(yè)者普遍感到困惑，影響了市場主體營商環(huán)境體驗(yàn)，增加了制度性交易成本，統(tǒng)一的政府采購市場被一分為二，占政府采購近“半壁江山”的工程市場游離于政府采購統(tǒng)一大市場之外，削弱了政策功能效應(yīng)。另外，無論是《招標(biāo)投標(biāo)法》還是《政府采購法》，注重的都是對(duì)采購過程中各環(huán)節(jié)的程序控制，強(qiáng)調(diào)采購代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家等第三方對(duì)采購人的分工制約。《政府采購法》雖然借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，建立了相對(duì)完整的管理鏈條，但在具體制度設(shè)計(jì)和實(shí)際執(zhí)行中，同樣存在首尾兩頭管理薄弱、“重程序輕績效”的現(xiàn)象。這些年來，從招標(biāo)采購行政法規(guī)到規(guī)章、規(guī)范性文件，從中央到省市縣,層層加碼，不斷強(qiáng)化開標(biāo)、評(píng)標(biāo)等采購環(huán)節(jié)的程序控制和外部監(jiān)管，但招標(biāo)采購效果并沒有達(dá)到預(yù)期，反而出現(xiàn)了程序僵化、效率低下等問題，項(xiàng)目要“走一下采購招標(biāo)程序”成了不少人對(duì)采購招標(biāo)制度的基本認(rèn)識(shí)，形式合規(guī)掩蓋了采購績效不高等一系列實(shí)際問題。實(shí)踐表明，試圖以“程序立法”解決采購管理“實(shí)體問題”，顯得有些力不從心。

◎交易制度“一刀切”導(dǎo)致公平競爭機(jī)制未能完全形成

公平競爭是政府采購制度的靈魂。公平競爭的內(nèi)在機(jī)理不外乎三個(gè)方面：首先是明確采購需求，讓所有供應(yīng)商有共同的競爭和比較基礎(chǔ)；其次是進(jìn)行價(jià)格和質(zhì)量競爭，通過客觀公正的評(píng)審規(guī)則評(píng)出最具優(yōu)勢者中標(biāo)；最后是強(qiáng)化合同約束，確保競標(biāo)結(jié)果得以嚴(yán)格履行，不給供應(yīng)商投機(jī)取巧的機(jī)會(huì)。這三方面是承前啟后、環(huán)環(huán)相扣的，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出問題，都會(huì)直接影響競爭的公平性。采購項(xiàng)目千差萬別，為保障公平競爭、提升項(xiàng)目績效，采購項(xiàng)目特點(diǎn)不同，相應(yīng)的采購方案也不同，這是采購制度中設(shè)計(jì)不同采購方式、評(píng)審方法、合同定價(jià)方式等的邏輯起點(diǎn)。從國際經(jīng)驗(yàn)看，只有在采購需求客觀明確的前提下，才采用招標(biāo)、詢價(jià)這樣不與供應(yīng)商交流、供應(yīng)商直接按照采購需求進(jìn)行密封報(bào)價(jià)的方式，并在符合需求情況下選擇價(jià)低者中標(biāo)、成交；對(duì)需求不夠明確的項(xiàng)目則不進(jìn)行招標(biāo)或詢價(jià)，而是采用談判、對(duì)話征求建議書等與供應(yīng)商接觸的方式，向供應(yīng)商尋求解決方案，并通過綜合性評(píng)審方法確定最優(yōu)者成交。

遺憾的是，我國的采購招標(biāo)制度在公平競爭機(jī)理這三個(gè)方面出現(xiàn)了一定偏差。

一是需求管理缺位，采購方式運(yùn)用上“一招鮮吃遍天”。我國的招采制度就是以公開招標(biāo)為導(dǎo)向的制度，兩法都規(guī)定達(dá)到一定金額以上的項(xiàng)目必須進(jìn)行公開招標(biāo)。在這種導(dǎo)向熏陶下，“公開招標(biāo)最規(guī)范”“招過標(biāo)了就沒有責(zé)任”等幾乎成了一種社會(huì)共識(shí)，采購人又紛紛“自我加壓”主動(dòng)要求招標(biāo)。許多本來不需要、不適合、不應(yīng)該招標(biāo)的項(xiàng)目，統(tǒng)統(tǒng)“被招標(biāo)”，如幾萬元的項(xiàng)目“小標(biāo)大招”，需求不明的項(xiàng)目“糊涂招標(biāo)”，本可分類細(xì)化的項(xiàng)目打包起來“囫圇招標(biāo)”等。放眼國際，招標(biāo)所占比例并不高，一般在10%—30%，而我國公開招標(biāo)占比達(dá)70%以上。不問青紅皂白地“一招了之”，不僅周期長、流標(biāo)廢標(biāo)率高、虛耗社會(huì)資源，更是加劇了低價(jià)惡性競爭、高價(jià)采購、操縱招標(biāo)等亂象。

二是評(píng)審制度剛性不足，結(jié)果好不好有賴于評(píng)審專家“慧眼”和職業(yè)操守。綜合評(píng)分法運(yùn)用多，評(píng)審因素設(shè)置隨意性大，評(píng)審主觀性強(qiáng)、結(jié)果彈性大，這是公平競爭的最大隱患，也是以往采購招標(biāo)領(lǐng)域最為突出的問題。制度層面，兩法對(duì)評(píng)審制度規(guī)范的力度都不夠。《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例對(duì)于最低評(píng)標(biāo)價(jià)法和綜合評(píng)估法兩種評(píng)標(biāo)方法的選用沒有強(qiáng)制性要求。《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》雖然規(guī)定技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)招標(biāo)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，但這個(gè)偏原則性的規(guī)定在實(shí)踐中也形同“牛欄關(guān)貓”。實(shí)施層面，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家甚至供應(yīng)商都普遍喜歡綜合評(píng)分法，厭惡最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，最低評(píng)標(biāo)價(jià)法一度被“妖魔化”。競爭性談判和詢價(jià)采購由于強(qiáng)制采用低價(jià)成交原則，而招標(biāo)可以采用綜合評(píng)分法，進(jìn)一步助長了大家對(duì)招標(biāo)方式發(fā)自內(nèi)心的喜愛。通過在需求管理上下功夫來達(dá)到采購目標(biāo)，既需要較高的專業(yè)素養(yǎng)，又費(fèi)時(shí)費(fèi)力。所以不少從業(yè)者更傾向于簡單直接的方式，比如，通過設(shè)置一些資格條件和主觀性評(píng)審因素，然后在評(píng)審時(shí)“優(yōu)中選優(yōu)”“一錘定音”。不僅最低評(píng)標(biāo)價(jià)法被棄用，有些綜合性評(píng)審方法，價(jià)格分評(píng)分也不是低價(jià)優(yōu)先，而是以投標(biāo)人平均報(bào)價(jià)為評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)，并且價(jià)格低于平均價(jià)的還要倒扣分；有些干脆通過抽簽搖號(hào)確定中標(biāo)人。總之，就是害怕投標(biāo)人進(jìn)行低價(jià)競爭。在這種評(píng)標(biāo)機(jī)制之下，市場之手完全失靈，投標(biāo)人競爭的不是價(jià)格和質(zhì)量，而是運(yùn)氣和“人脈”，完全背離了國際通行的“需求明確基礎(chǔ)上競爭報(bào)價(jià)、符合需求情況下低價(jià)優(yōu)先”的公平競爭原則，實(shí)踐中引發(fā)了大面積的圍標(biāo)串標(biāo)。試想一下，如果采購評(píng)審像高考評(píng)分那樣客觀剛性，那么，“拼人頭”式圍標(biāo)串標(biāo)和評(píng)標(biāo)操控即使不絕跡，至少也會(huì)有根本性好轉(zhuǎn)。這雖然有點(diǎn)理想化，實(shí)踐中難以達(dá)到這樣的程度，但至少應(yīng)該樹立這樣的制度導(dǎo)向。

三是合同管理環(huán)節(jié)制度薄弱，“最后一公里”頻頻失守。制度規(guī)范的重點(diǎn)都集中在采購招標(biāo)環(huán)節(jié)，似乎確定了中標(biāo)成交供應(yīng)商后就萬事大吉。“床垮垮”等履約質(zhì)量問題和低價(jià)中標(biāo)高價(jià)結(jié)算現(xiàn)象屢屢發(fā)生。《政府采購法》規(guī)定，合同履行期間追加采購最多不得超過原合同金額的10%。而《招標(biāo)投標(biāo)法》沒有此類規(guī)定，且多采用固定單價(jià)、成本補(bǔ)償?shù)取伴_口”的合同定價(jià)方式，“老鼠拖葫蘆，大頭在后面”的現(xiàn)象更為突出。合同履行與采購環(huán)節(jié)脫節(jié)，履約驗(yàn)收把關(guān)不嚴(yán)，供應(yīng)商競標(biāo)時(shí)“花好稻好”的各種承諾往往并不兌現(xiàn)。有些項(xiàng)目招標(biāo)環(huán)節(jié)需求本就含糊不清，中標(biāo)價(jià)格自然約束力不強(qiáng)，合同履行過程中供應(yīng)商動(dòng)輒要求增加合同費(fèi)用；有些項(xiàng)目合同定價(jià)方式與需求特點(diǎn)不匹配，本應(yīng)是“閉口合同”卻被做成“開口合同”；有些項(xiàng)目對(duì)合同風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)沒有約定，最終都由采購人也就是國家來“托底”。供應(yīng)商即使低價(jià)中標(biāo)最終一般也能通過變更甚至偷工減料等各種手段贏利，反過來又刺激了企業(yè)競標(biāo)時(shí)肆意美好許諾和低價(jià)搶標(biāo)的沖動(dòng)。如此惡性循環(huán)，進(jìn)一步擾亂了公平競爭機(jī)制。從國際上看，采購實(shí)體在明晰需求和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等合同邊界條件，確認(rèn)投標(biāo)人具有履約能力后，實(shí)行低價(jià)中標(biāo)，然后設(shè)置高額履約擔(dān)保并明確嚴(yán)苛違約責(zé)任，嚴(yán)格依照合同辦事。中標(biāo)人在嚴(yán)格的合同價(jià)格和違約責(zé)任約束下，即便虧本也要咬著牙保質(zhì)保量完成項(xiàng)目。形成規(guī)矩以后，鮮有企業(yè)敢低價(jià)冒險(xiǎn)以身試法。

◎權(quán)責(zé)不匹配導(dǎo)致采購績效責(zé)任未能有效落實(shí)

現(xiàn)行采購招標(biāo)制度引入了第三方專家評(píng)審和專業(yè)機(jī)構(gòu)代理機(jī)制的本意是為了防范廉政風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)專業(yè)化采購。但實(shí)踐表明，代理機(jī)構(gòu)在擁有執(zhí)行操作權(quán)，特別是評(píng)審專家掌握采購決策權(quán)后，其第三方原有的獨(dú)立性、公正性受到極大考驗(yàn)。這些年來，政府采購領(lǐng)域在評(píng)審專家管理上采取了電腦隨機(jī)抽取、異地抽取、嚴(yán)格保密、評(píng)標(biāo)全程隔離等各種措施，有些重大項(xiàng)目甚至對(duì)評(píng)審專家從頭到尾實(shí)行“人盯人”監(jiān)管，不可謂不用心不盡力，但“專家不專”，特別是“專家不公”等問題始終無法解決。與此同時(shí)，采購執(zhí)行和決策權(quán)被分解后，采購人的主動(dòng)性下降，權(quán)責(zé)不匹配弱化了采購人應(yīng)有的責(zé)任。由于評(píng)審專家只是以個(gè)人身份，并且是按照采購文件確定的評(píng)審規(guī)則進(jìn)行評(píng)審，所以也難以讓評(píng)審專家對(duì)采購結(jié)果負(fù)責(zé)。最終的局面是，采購人、評(píng)審專家和代理機(jī)構(gòu)只要各自按法定程序執(zhí)行，各方都可免責(zé)，對(duì)采購結(jié)果的好壞無人負(fù)責(zé)也無法追責(zé)。這是采購結(jié)果滿意度和采購績效不高的制度根源。招標(biāo)投標(biāo)和政府采購制度在我國市場化改革中發(fā)揮了不可替代的作用，在提升全社會(huì)依法采購意識(shí)、提高采購?fù)该鞫取⒋龠M(jìn)公平競爭、發(fā)揮政策功能等方面，成績有目共睹。經(jīng)過30多年實(shí)踐，當(dāng)我們立足當(dāng)前情勢回顧并重新審視這些制度時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)初在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)時(shí)，主要學(xué)到的是采購招標(biāo)的那一套程序，另有一些更為深層次的東西我們并未學(xué)全。因此，進(jìn)一步深化政府采購制度改革正逢其時(shí)。

（本文未完待續(xù)）

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