車同軌 書同文

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從政府采購統一大市場角度簡析《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》

■ 韓露

近期，財政部就《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）再次向社會公開征求意見?！墩髑笠庖姼濉份^上一版以及《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）改動較大，特別在發揮政府采購政策功能、加強采購需求管理、健全政府采購方式、強化采購人主體責任等方面有明顯變化。其中，在第一章第四條中首次提出了“國家推進政府采購統一大市場建設”的概念。筆者將從推進政府采購統一大市場建設的角度，梳理《征求意見稿》中的相關政策要求和實施程序，淺析立法如何拆解構建統一大市場限制因素、如何分配各政府采購參加人權責等，并思考由此帶來的影響。

車同軌：集采目錄和限額標準由國務院統一制定。

現行《政府采購法》中關于集中采購目錄和政府采購限額標準按中央預算和地方預算區分，“屬于中央預算的政府采購項目，由國務院確定并公布；屬于地方預算的政府采購項目，由省、自治區、直轄市人民政府或者其授權的機構確定并公布。”在實踐中，因跨地區政策不同，因中央單位采購人和本地采購人所屬預算體系不同，出現了同城不同政策的現象，這造成了政府采購的市場割裂。要想建立政府采購統一大市場，首先就要統一賽道、統一起跑線。《征求意見稿》明確了“政府采購政策應當由國務院政府采購監督管理部門會同國務院有關部門根據國家經濟和社會發展要求統一制定，維護全國統一大市場和公平競爭”，集中采購目錄和政府采購限額標準由國務院統一制定。

書同文：統一采購需求標準、推動批量集中采購。

對于技術標準明確、統一的貨物，其技術要求的內容主要受采購預算、應用場景等影響，與地域無關。比如，同樣是行政辦公用臺式計算機，在北京和在海南使用并無區別。當前，在各地政府采購項目中，同一品目的技術需求在不同的項目中有多有少，有粗有細，造成供應商在參與投標時要分別去理解采購文件的需求內容，同一款產品在不同的采購文件下很可能會得到不同的評價。《征求意見稿》單獨設一章強調“政府采購需求管理”，其中，第三十一條提出“采購需求應當合規、完整、明確、可評判、可驗證，符合采購項目特點和實際需要”，有了統一的既定目標，辦公設備、辦公家具等技術標準明確、統一的貨物類品目的技術要求會趨向一致，加上采購文件標準文本，最終會形成一套適用于全國政府采購統一大市場的采購文件。需求統一的品目屬于典型的“適合實行批量集中采購的集中采購項目”，通過批量集中采購可以整合全國政府采購統一大市場的采購需求，發揮規模效益，進一步節省財政資金。需要注意的是，當前各地行政辦公資產配置標準各不相同，同一品目產品在各地的預算上限和數量上限的不同變相限制了采購人跨區域跨行政級次采購。筆者建議，下一步可考慮制定全國統一的行政辦公資產配置標準。

權責對等：采購人選擇權與主體責任并存。

《征求意見稿》一方面，擴大了采購人在選擇采購方式、程序和組建評審委員會等方面的自主權；另一方面，也增加了采購人在內控管理、需求管理、政策功能、履約驗收、資金支付等方面的主體責任。采購人參與采購全過程，在多個程序節點享有自主權，同時也為自主權負責，這對采購人的專業能力提出了更高的要求。《征求意見稿》第九十七條規定了“采購人、集中采購機構對其工作人員應當加強教育和培訓；對采購人員的專業水平、工作實績和職業道德狀況定期進行考核”。筆者認為，在政府采購監督檢查、審計部門和社會監督的多重壓力下，采購人會進一步規范采購需求和采購程序，有利于打造規則透明、公平公正的競爭環境，從而吸引來自全國各地的供應商積極參與政府采購。

維護公平競爭環境： “基本條件+負面清單”模式。

《征求意見稿》專門提出，“任何單位和個人不得采用任何方式，非法限制和阻撓供應商自由進入政府采購市場”，同時，“建立全國統一規范的政府采購活動當事人及相關人員信用記錄和信用評價制度，依法實施失信懲戒和守信激勵”，為供應商享有公平競爭的權利保駕護航。供應商參與各地的政府采購活動不需要再擔心政策的變化和歧視性資格條件的要求，同類項目的采購需求和評價標準，也會趨于一致?！墩髑笠庖姼濉返谑艞l提到“對于有同類需求的采購項目，鼓勵采購人自愿聯合進行采購，提高效益”。筆者認為，通用辦公設備和軟件等受地域影響較小的品目可試點聯合采購，統一編寫采購需求、組織招標，供應商只需要參與一個項目就可實現多個地區的銷售，既降低了競標成本，也降低了銷售渠道成本。

鼓勵集采機構競爭：激活政府采購。

統一大市場受預算管理、集中采購目錄和政府采購限額等因素限制，采購人委托項目時往往只對應一家集中采購機構。因此，每個集采機構都有自己的“基本盤”，集采機構之間缺乏競爭?！墩髑笠庖姼濉仿鋵崱渡罨少徶贫雀母锓桨浮返囊?，明確打破“行政級次和部門隸屬關系限制”，并強調“任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機構”。筆者認為，程序合規、采購需求專業度、電子化招投標系統和電子化框架協議采購平臺將是集采機構在政府采購統一大市場中的核心競爭力。政府采購監督管理部門除了考核“集中采購機構的采購價格、節約資金效果、采購效率、服務質量、信譽狀況、有無違法行為等事項”外，也可以參考集采機構對集采目錄內品目采購需求的貢獻度。值得注意的是，采購人突破限制自行選擇集采機構，可能出現一家采購單位在多個政府采購電子化平臺均有成交記錄的現象，提高了內部管理層級較多的主管預算單位的內控管理難度和受理質疑投訴的采購人同級政府采購監督管理部門的監管難度。

互聯共享：電子化政府采購實現線上統一大市場。

《中共中央、國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》提出，“加快推動商品市場數字化改造和智能化升級，鼓勵打造綜合性商品交易平臺”“深入推進招標投標全流程電子化，加快完善電子招標投標制度規則、技術標準，推動優質評標專家等資源跨地區跨行業共享”。目前，各地的政府采購市場都在積極探索電子化政府采購招投標系統和框架協議采購平臺，呈現出“百花齊放”的狀態，但同時也存在平臺重復建設、CA無法互認、供應商重復投標、成交結果無法比較等問題，與統一大市場的要求背道而馳?！墩髑笠庖姼濉返谖迨鍡l明確了“國家鼓勵利用數據電文形式和電子信息網絡開展政府采購活動，推動交易流程、公共服務、監督管理的透明化、規范化和智能化，推進電子證照應用，實現政府采購信息資源與其他公共服務平臺互聯共享”的要求。筆者認為，未來全國各地的政府采購電子化平臺應逐漸統一數據接口、底層數據庫格式，打通數據壁壘，實現政府采購統一大市場的信息資源互聯互通，進而推動政府采購從電子化向數字化邁進，數據反哺采購需求和采購政策。

（作者單位：中央國家機關政府采購中心）

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