夯實全國統一大市場建設的制度根基

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夯實全國統一大市場建設的制度根基

■ 成協中

建設全國統一大市場，既是我國持續深化經濟體制改革，完善社會主義市場經濟體制的必然要求，又是我國進入新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的重大戰略舉措。2022年4月10日發布的《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》（以下簡稱《意見》）從全局和戰略高度明確了加快推進全國統一大市場建設的總體要求、主要目標和重點任務，是今后一個時期建設全國統一大市場的行動綱領。        

政府采購市場是全國統一大市場的重要組成部分。全國統一大市場的建設，不僅對于提升政府采購市場的開放程度、競爭水平具有直接的促進和推動作用，而且對于當下《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）的修訂完善也具有顯著的指導意義。財政部最新公布的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），不僅全面落實了深化政府采購制度改革的精神和要求，而且深入貫徹了《意見》提出的目標和任務?！墩少彿ā返男抻啠粌H對于完善政府采購制度具有根本的制度建設意義，而且對于夯實全國統一大市場建設的制度根基具有重要的保障和示范意義。

全國統一大市場建設中的政府采購        

在發達國家，政府采購市場一般占到一國GDP10%至15%的比重。根據財政部公開的數據，2019年我國政府采購規模為33067億元，較上年減少2794.4億元，下降7.8%，占全國財政支出和GDP的比重分別為10.0%和3.3%。2020年全國政府采購規模為36970.6億元，較上年增加3903.6億元，增長11.8%，占全國財政支出和GDP的比重分別為10.2%和3.6%。盡管與發達國家相比，我國政府采購的市場規模和質效還有待進一步提升，但就經濟體量和整體規模來看，其對于國民經濟的影響絕對不容小覷。        

全國大市場的統一程度和競爭程度，直接影響政府采購市場本身的競爭范圍和程度。實踐中，政府采購市場有時會因來自采購人和市場主體的不當限定而被人為分割，這不但妨礙政府采購市場本身的開放和公平，還會導致相關市場競爭扭曲。隨著政府采購規模的進一步擴大和質量的進一步提升，亟須建立高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場。而全國統一大市場的建設，也離不開政府采購市場本身的開放與公平。      

基于政府采購市場在全國統一大市場中的基礎性、示范性地位，《意見》對于政府采購市場的統一性提出了明確要求。《意見》第七條第二十六款專門提出，持續清理招標采購領域違反統一市場建設的規定和做法，從正反兩個方面對于招標投標和政府采購的統一市場提出了明確要求。一方面，制定招標投標和政府采購制度規則要嚴格按照國家有關規定進行公平競爭審查、合法性審核；另一方面，在招標投標和政府采購中嚴禁違法限定或者指定特定的專利、商標、品牌、零部件、原產地、供應商，不得違法設定與招標采購項目具體特點和實際需要不相適應的資格、技術、商務條件等。不得違法限定投標人所在地、所有制形式、組織形式，或者設定其他不合理的條件以排斥、限制經營者參與投標采購活動。此外，在“破除地方保護和區域壁壘”“清理廢除妨礙依法平等準入和退出的規定做法”部分，《意見》提出的相關措施對于維護政府采購的統一大市場建設，也具有直接的指導意義。  

正是鑒于全國統一大市場建設對于政府采購市場和制度具有的重要指導意義，此次《征求意見稿》從立法目的、基本原則、具體制度等多方面，深入回應和全面貫徹《意見》提出的目標和任務。

將促進全國統一大市場建設作為立法目的之一

政府采購制度是市場經濟條件下公共財政制度的重要內容，對于加強財政支出管理、規范政府機構采購行為、發揮對國民經濟宏觀調控具有重要作用。政府采購因其采購主體和采購資金來源都具有特殊性，對采購行為予以規范不能照搬、套用既有的私法規范和公法規范，而需要制定統一的專門立法。立法目的對于整部法律規范都具有統率和指引作用?，F行《政府采購法》主要規定了五大立法目的，即規范政府采購行為、提高政府采購資金的使用效益、維護國家利益和社會公共利益、保護政府采購當事人的合法權益、促進廉政建設。其中，規范政府采購行為、提高政府采購資金的使用效益可以視為直接目的，維護國家利益和社會公共利益、保護政府采購當事人合法權益可以視為根本目的，促進廉政建設可以視為政策目的。      

此次《征求意見稿》在立法目的方面作出擴充。第一條，在立法宗旨和目的中提出：“為了規范政府采購行為，提高財政性資金和其他國有資產的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進全國統一大市場建設和廉政建設，制定本法?！迸c現行《政府采購法》三層次的立法目的相比，《征求意見稿》立法目的的層次未做改變，但在直接目的和政策目的兩個層次上都作了擴充。在直接目的層面，除了延續現有規范政府采購行為、提高財政性資金使用效益外，增加了提高其他國有資金的使用效益。這一修改主要是順應適用財政性資金之外的其他國有資產來開展采購活動的趨勢，與《征求意見稿》第二條對政府采購定義的修改相呼應。在政策目的層面，除了保留現有的促進廉政建設外，增加了促進全國統一大市場建設內容，凸顯了政府采購市場對全國統一大市場的基礎性、示范性價值。

擴大了《政府采購法》的調整范圍      

第一，擴大了采購主體的范圍?，F行《政府采購法》所規定的采購人，是各級國家機關、事業單位和團體組織。此次《政府采購法》的修訂，將其他采購實體涵蓋其中。關于其他采購實體的范圍，《征求意見稿》第十二條作了明確規定，即本法所稱其他采購實體是指為實現公共目的，從事公用事業，運營公共基礎設施或者公共服務網絡的公益性國有企業。適用本法的其他采購實體及其具體采購范圍，由國務院確定。這意味著鐵路、能源、通訊等公益事業國企采購將納入《政府采購法》的調整范圍。采購主體范圍的此種擴張，一方面是為了回應加入《政府采購協議》（以下簡稱GPA）的需要，將基于政府目的開展的所有采購活動都納入統一的《政府采購法》的調整范圍內，實現政府采購市場的規則統一；另一方面，是為了實現公共采購的統一性，最大限度提升公共采購的競爭性、公開性。      

第二，取消了“集中采購目錄以內”和“采購限額標準以上”的適用限制?，F行《政府采購法》僅調整“集中采購目錄以內”和“采購限額標準以上”的采購活動。對于既不屬于集采目錄內，又未達到限額標準的采購活動，《政府采購法》不予調整。此類采購活動的方式、程序、公開、監督等完全按照采購人內部的相關制度實施。此次《征求意見稿》取消了“集中采購目錄以內”和“限額標準以上”的限制，意味著即使是分散采購，未達到采購限額標準的，也屬于《政府采購法》的調整范圍，只是不適用《政府采購法》關于采購方式、程序、信息公開和履約驗收的相關規定。  

第三，擴展了資金來源的范圍?，F行《政府采購法》對資金范圍的限定為“使用財政性資金”，這與立法之初意圖節約財政資金之立法目的是相適應的?！吨腥A人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第二條對“財政性資金”作出了界定，在一定程度上擴充了《政府采購法》及《實施條例》的范圍。這樣的修改，一方面是回應加入GPA的需要，將公益性國有企業納入規制范疇；另一方面是順應政府購買服務和政府與社會資本合作的趨勢，為公共部門使用其他國有資產開展采購活動預留空間。和去年發布的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》中提到的“其他公共資源”相比，《征求意見稿》中的“其他國有資產”表述更明確、更規范。擴大資金來源，有助于擴大《政府采購法》的調整范圍，為政府采購市場的規則統一奠定基礎。

第四，政府采購工程項目全口徑納入適用范圍。由于歷史原因，我國現行公共采購制度形成了《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）《政府采購法》兩法分立的狀態?！墩袠送稑朔ā吩诹⒎ㄖ踅梃b了世界銀行的招標辦法，重在對“合同訂立”作程序規范，意在提高招標透明度并保障供應商參與權。但二十多年的實踐表明，單純的程序控制存在諸多弊端。《深化政府采購制度改革方案》明確提出，要“建立以優質優價采購結果和用戶反饋為導向，采購主體職責清晰、交易規則科學高效、監管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術支撐先進的現代政府采購制度，加快推動建立現代財政制度”。這種“績效結果導向”的改革思路是對傳統招投標管理“程序控制導向”指導思想的重大修正，也是符合國際慣例的一般做法。  

最新發布的《征求意見稿》在主體內容部分中，對貨物、工程和服務作出了一體化規范，為實質性推動“兩法合一”做好了制度上的準備。如，現行《政府采購法》規定詢價只用于“規格、標準統一，現貨貨源充足且價格變化幅度小”的貨物項目，而《征求意見稿》第六十二條規定，詢價適用于“需求客觀、明確，采購金額不大的貨物、工程和服務”。另外，《征求意見稿》第六十九條明確，框架協議可適用于小額工程，拓寬了《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》的適用范圍。此外，《征求意見稿》第三十五條規定，技術、服務等標準明確、統一的通用貨物、服務，已完成設計的工程施工，采用招標或者詢價方式采購。這一規定實際上是明確，只有完成設計的施工項目，才可以采用招標；對于包含了設計的工程項目、目前非常流行的工程總承包項目，是不可以采用招標方式采購的，必須適用競爭性談判。這些內容實際上將工程采購明確納入了《政府采購法》的調整范圍，為實質上完善統一的公共采購制度奠定了法律基礎。

促進全國統一大市場的政府采購制度體系        

第一，將集采目錄和采購限額標準的制定權收歸國家。現行《政府采購法》第七條、第八條對于集采目錄和采購限額標準的確定，都根據預算級次作了差別設計，對于屬于地方預算的政府采購項目，集采目錄和采購限額標準都可以由省、自治區、直轄市人民政府或者其授權的機構確定并公布。這一方面有利于地方根據本地政府預算管理的實際需要和采購市場的競爭程度作出有針對性的設計，但另一方面會導致地方采購政策的不統一。實踐中，一些地方逐年提高政府采購限額標準，使得越來越多的項目不再適用現行《政府采購法》的監管，在提高采購效率的同時，也帶來沖擊項目采購、規避政府采購的制度隱患。

最新發布的《征求意見稿》第六條，取消了根據預算級次來確定集采目錄的做法，統一規定集中采購目錄由國務院確定并公布。這意味著，未來將不再有地方政府集中采購目錄，全國共用同一個目錄。《征求意見稿》第七條規定，政府采購限額標準由國務院確定并公布。這意味著，未來全國的政府采購限額標準只有國務院確定并公布的一般項目、復雜項目兩個明確的數值，顯然也是政策統一性的內在要求。此外，對于“政府采購限額標準”的判斷基準，此前的政府采購制度中并沒有作出規定，通常業內會理解為是對一個政府采購項目采購預算而言的。而《征求意見稿》第四十一條給出了判斷標準：在一個財政年度內，采購人采購同一品目或者同一類別的貨物、工程和服務的估算價值達到政府采購限額標準的應當按照本法規定開展采購活動。這意味著，判斷是否達到“政府采購限額標準”，是按照一個財政年度同一品目或者同一類別的估算價值來判斷的，而不是按照一個預算項下的采購預算金額判斷。這樣的規定也有利于擴大《政府采購法》的調整范圍，實現政府采購市場的規則統一。        

第二，開放了市場準入?！墩髑笠庖姼濉返谒臈l規定，供應商自由進入政府采購市場，國家推進政府采購統一大市場建設。任何單位和個人不得采用任何方式，非法限制和阻撓供應商自由進入政府采購市場。這是對供應商自由進入政府采購市場的原則性規定。此外，《征求意見稿》第十四條按照“放管服”改革精神和要求，采用“基本條件+負面清單”的模式，規定供應商資格條件。第十五條規定，采購人可以要求供應商對資格條件所需的證明材料提供承諾。這些方便供應商參與政府采購活動，進一步降低制度性交易成本?！墩髑笠庖姼濉返谑臈l還規定，采購人有證據證明有關供應商在參加政府采購活動前三年內，履行與采購人或者與其存在管理關系的單位的采購合同時，發生過重大實質性違約且未及時采取合理補救措施的，可以拒絕其參加采購活動，但應當在采購文件中載明。      

第三，增強集中采購機構的競爭性?！墩髑笠庖姼濉返谑邨l規定，集中采購機構是縣級以上人民政府根據本級政府采購項目組織集中采購的需要設立的非營利事業單位法人。這里明確集中采購機構由現在的市級以上下沉設到縣級，還規定其性質為“非營利事業單位法人”，強調其獨立法人地位?！墩髑笠庖姼濉返谑藯l規定，委托集中采購機構代理采購業務，可以不受行政級次和部門隸屬關系的限制。這實際上是鼓勵集中采購機構展開跨級別、跨地域競爭。        

第四，對政府采購政策進行統一性要求。從市場公平競爭層面來說，政府采購扶持政策應當由財政部等統一制定，其他部門、地方均不得自行制定政府采購政策。公平競爭還包括內外資供應商、外地和本地供應商、不同所有制的供應商等之間的公平競爭，不應存在差別待遇。《征求意見稿》第二十九條規定，政府采購政策應當由國務院政府采購監督管理部門會同國務院有關部門根據國家經濟和社會發展要求統一制定，維護全國統一大市場和公平競爭。        

第五，救濟制度的統一。根據現行《政府采購法》，供應商質疑的范圍是采購文件、采購過程和中標、成交結果。至于合同簽訂之后產生的爭議，包括合同變更、中止、解除爭議，一般視為民事糾紛，只能通過民事訴訟予以解決。《征求意見稿》第八十七條將供應商質疑的范圍擴大至“采購文件，采購過程，中標、成交、入圍結果和合同變更、中止、解除”，擴大了質疑投訴的范圍，使得合同履行中的爭議也能通過行政裁決方式予以解決，打破了學理上以采購合同訂立將采購過程分為行政和民事的二階段理論，有助于政府采購爭議的實質性化解。《征求意見稿》第九十三條規定，在政府采購合同訂立和合同變更、中止、解除過程中，供應商認為采購人、采購代理機構的行為侵犯其合法權益的，可以依法向人民法院提起訴訟。人民法院受理后，供應商不得再就同一政府采購爭議向政府采購監督管理部門投訴。供應商在投訴處理過程中提起訴訟的，應當及時告知政府采購監督管理部門，終止投訴處理。這一規定實際上賦予了政府采購當事人在政府采購合同訂立和履行階段的司法救濟選擇權，不僅有助于政府采購爭議的一體解決，也有助于借助司法實現政府采購的規則統一。

整體來看，此次《征求意見稿》堅持問題導向，不僅全面落實了《深化政府采購制度改革方案》的原則和要求，而且深入貫徹了《意見》提出的目標和任務。筆者相信并且期待，《政府采購法》的此輪修改，不僅會為政府采購制度提供更為完善的制度保障，也將為助力全國統一大市場建設提供更為堅實的法律基礎。

（作者單位：中國政法大學法學院）

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