從《征求意見稿》一探競爭性談判的華麗轉變

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從《征求意見稿》一探競爭性談判的華麗轉變

■ 王永鋒

近日，財政部再次就《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）向社會公開征求意見。《征求意見稿》旨在貫徹落實《深化政府采購制度改革方案》，完善政府采購法律制度，從頂層設計出發，創新解決政府采購實踐中焦點、難點、痛點、堵點問題，著力打造一流政府采購營商環境，助力建設全國統一大市場。其中，競爭性談判較現行規定變化甚大，筆者嘗試從工作實際出發，以操作層面為視角，一探競爭性談判的華麗轉變。

采購方式的選擇更具剛性

自《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）頒布實施以來，競爭性談判這一政府采購方式因其采購周期較短令不少采購人“躍躍欲試”，卻因“最后報價最低的原則確定成交供應商”的規定又讓不少采購人“敬而遠之”。多年來，競爭性談判飽受爭議，被束之高閣。從財政部公布的2020年全國政府采購簡要情況獲悉，2020年我國采用公開招標實施的政府采購項目金額占比約為80%，采用競爭性談判實施的政府采購項目金額約為3%。據了解，個別省份2021年采用競爭性談判實施的政府采購項目數占比甚至不足1%。筆者認為，在我國政府采購中，導致公開招標占比過大，競爭性談判占比過小主要有三點原因：一是采購人對《政府采購法》及競爭性談判存有誤解，認為只有公開招標才是最公平的采購方式。二是采購人為了規避履職風險，忽視采購需求特點，為了“公開”而公開，致使公開招標采購方式被泛濫使用。三是因競爭性談判中采取了“最后報價最低的原則確定成交供應商”，采購人擔心最低價成交不能滿足采購需求，從而主動放棄使用競爭性談判采購方式。

圍繞采購需求特點選擇恰當的采購方式，是深化政府采購制度改革的方向，也是采購人落實主體責任的體現。因此，《征求意見稿》第三十五條規定，“采購人應當根據采購項目特點，按照本法規定的適用情形合理確定采購方式。”此外，現行《政府采購法》第三十條規定，“符合下列情形之一的貨物或者服務，可以依照本法采用競爭性談判方式采購……”《征求意見稿》第五十九條規定，“符合下列情形之一的，應當采用競爭性談判方式采購……”不難發現，競爭性談判這一政府采購方式的適用情形從“可以”變為了“應當”。看似簡單的一詞變化，帶來的卻是采購人主體責任進一步明確和落實，采購人圍繞采購需求特點確定采購方式的剛性約束進一步加強。部分采購人在確定采購方式時，不能再像以往那樣隨意任性，需要確定采購需求的特點，進而依據各種采購方式的適用情形確定采購方式。

采購規則的設計更接地氣

在現行的制度規則設計下，采用競爭性談判的政府采購項目均要求在采購過程中符合競爭要求的供應商數量不得少于3家（公開招標采購方式轉競爭性談判除外）。該規則的設計，主要目的是促進供應商之間充分競爭，但在一定程度上也限制了市場競爭本身并不充分的政府采購項目順利實施。在實踐中，時常會遇到采用競爭性談判的政府采購項目，即使采購人選擇了“發布公告”這一最大化公開征集供應商的方式，然而卻僅有兩家供應商參與投標競爭。根據現行的制度規則設計，采購項目出現這種情況只能終止采購后重新開展采購活動，最后導致項目存在屢屢采購卻始終無法成交的尷尬情形。長此以往，此類項目要么陷入無限采購卻無法成交的死循環，影響政府采購效率；要么人為“湊”出3家競爭，影響政府采購聲譽。

縱覽《征求意見稿》全文，筆者認為，《征求意見稿》在認真總結分析上述采購項目的實際情況后，更加科學合理地設計了新的采購規則，優化采購流程，以保證采購項目順利實施的延續性。《征求意見稿》第四十四條規定，“采用競爭性方式采購的，競標供應商和合格標均不得少于3家。但是實行公開競爭后，競標供應商或者合格標只有2家或者1家，采購文件沒有不合理條款，且采購程序符合規定的，可以繼續開展采購活動”。這一規則的設計，在理論上彌補了因市場競爭不充分導致采購項目無法正常開展的缺陷，也從實踐上幫助解決了采購當事人刻意“湊”3家的困擾，既有助于鼓勵采購人實行公開競爭，又有利于提高政府采購的效率。

評審方法的確定更加科學

根據“最后報價最低的原則確定成交供應商”，是現行的競爭性談判這一政府采購方式備受爭議的焦點。對于能夠詳細列明采購標的的技術、服務要求的采購項目，根據“最后報價最低的原則確定成交供應商”無可厚非。但對于技術復雜或者性質特殊，不能詳細列明采購標的的技術、服務要求的采購項目，仍根據“最后報價最低的原則確定成交供應商”就有待商榷。在實踐中，以“最后報價最低的原則確定成交供應商”也是諸多采購人對競爭性談判“望而止步”的主要原因之一。

評審方法是否與采購需求特點相匹配，是決定采購項目能否實現采購目標的關鍵。《征求意見稿》總結分析了現行的競爭性談判和競爭性磋商兩種政府采購方式的優缺點，取消了競爭性磋商采購方式，重新優化設計了競爭性談判的程序、規則和流程，以期更好地實現政府采購物有所值與提速增效的目標。因此，結合需求特點科學選擇評審方法是此次《征求意見稿》針對競爭性談判這一政府采購方式做出的重大變化之一。《征求意見稿》第四十六條第三款規定，“競爭性談判方式一般采用綜合評分法，通過單方案談判明確細化指標的，可以采用最低評審價法”。該規定改變了現行的競爭性談判只能采用以“最后報價最低的原則確定成交供應商”的評審方法，要求采購人遵循競爭性談判的適用情形和采購需求的具體特點，確定恰當的評審方法，以便更加科學合理確定采購項目的最終結果。

談判作用的發揮更加突顯

從《征求意見稿》關于確定采購方式的表述來看，競爭性談判主要適用技術復雜的大型裝備，實驗、檢測等專用儀器設備，需要供應商提供解決方案的設計咨詢、信息化應用系統建設等服務，創新采購以及政府和社會資本合作等項目。再從《征求意見稿》第五十九條給出了競爭性談判的定義來看，競爭性談判是指，通過需求調查或者前期設計咨詢，確定主要功能或者績效目標和主要最低需求標準，需就相關內容與供應商協商談判的采購方式。由此可見，采用競爭性談判的采購項目往往是技術更復雜、需求不確定性更大。要想真正發揮競爭性談判的作用，核心在于“確定明確的采購需求”，關鍵在于談判小組與供應商之間的充分談判。

其實，“先明確需求，后競爭報價”也是《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）遵循的核心交易機制。但實踐中，采購項目以現行規則下的競爭性談判組織實施時，各方采購當事人習慣將更多的精力放在程序的規范性以及價格上，很少真正通過談判確定明確的采購需求，導致采購需求的談判容易出現“流水線”“公式化”的談判過程，流于形式。因此，《征求意見稿》中競爭性談判，通過隨機抽取方式確定的評審專家難以保證其專業性，隨之而來的談判效果可見一斑。在此，筆者建議，不妨在確定最終的采購需求與細化的評審規則環節，采購人自主遴選專業能力過硬的評審專家，以保證采購需求及評審規則的科學合理；而在最終響應文件評審環節，通過隨機抽取方式確定評審專家，以降低評審專家被“圍獵”的風險，在實現政府采購“物有所值”的基礎上進一步優化政府采購公平公正的營商環境。

回望過去的20年，現行《政府采購法》在推動政府采購事業發展過程中發揮了舉足輕重的作用。但隨著經濟社會的不斷發展和深化改革的持續推進，已難以滿足政府采購實踐的新需求及應對政府采購實踐中出現的新問題，亟須修訂完善。《征求意見稿》是貫徹落實《深化政府采購制度改革方案》相關要求、完善政府采購法律制度、優化政府采購有效制度供給和創新解決政府采購實踐中的突出問題的頂層設計。因此，我們需要認真學習，深入研討，把握精髓，凝聚共識，更好地匯智聚力，為打造市場化、法治化、國際化的政府采購營商環境貢獻智慧和力量。

（作者單位：天津市公共資源交易中心）

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