從政府采購(gòu)的內(nèi)涵與外延看修法

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從政府采購(gòu)的內(nèi)涵與外延看修法

■ 杭正亞

財(cái)政部先后兩次發(fā)布《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下分別稱(chēng)“第1稿”“第2稿”），在政府采購(gòu)內(nèi)涵、外延方面不斷創(chuàng)新，但也存在一些內(nèi)容有待研討與完善。

對(duì)政府采購(gòu)內(nèi)涵之分析及修改建議

政府采購(gòu)內(nèi)涵，指政府采購(gòu)概念的本質(zhì)屬性的總和，即對(duì)政府采購(gòu)特有屬性的反映。“第2稿”中的相關(guān)內(nèi)容，準(zhǔn)確、創(chuàng)新地反映了政府采購(gòu)的特有屬性，但也存在一些值得商榷之處。

在采購(gòu)主體方面，建議將“第2稿”中“團(tuán)體組織”“其他采購(gòu)實(shí)體”進(jìn)一步明確規(guī)定。“第2稿”對(duì)采購(gòu)主體的規(guī)定除第二條第二款以外，第十二條第一款、第二款還指出，“采購(gòu)人是指依法進(jìn)行政府采購(gòu)的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織和其他采購(gòu)實(shí)體。本法所稱(chēng)其他采購(gòu)實(shí)體是指為實(shí)現(xiàn)公共目的，從事公用事業(yè)，運(yùn)營(yíng)公共基礎(chǔ)設(shè)施或者公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的公益性國(guó)有企業(yè)。適用本法的其他采購(gòu)實(shí)體及其具體采購(gòu)范圍，由國(guó)務(wù)院確定”。

其中，國(guó)家機(jī)關(guān)是依法設(shè)立，作為采購(gòu)主體沒(méi)有爭(zhēng)議。事業(yè)單位持有《事業(yè)單位法人登記證書(shū)》，能與其他主體相區(qū)別，且根據(jù)財(cái)政部《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將各項(xiàng)收入全部納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度和政府采購(gòu)制度等有關(guān)規(guī)定，其作為采購(gòu)主體也無(wú)爭(zhēng)議。但對(duì)于其他兩個(gè)主體，筆者則認(rèn)為有待商榷。

對(duì)于某些團(tuán)體組織，如協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、研究會(huì)等，他們盡管持有《社會(huì)團(tuán)體法人登記證書(shū)》，但未經(jīng)政府編制管理機(jī)關(guān)核定，與各級(jí)總工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、各民主黨派、工商聯(lián)以及其他依法設(shè)立的從事某種社會(huì)活動(dòng)的社會(huì)團(tuán)體不同，不屬于政府采購(gòu)的主體。建議對(duì)“第2稿”第十二條增加一款作為第二款，即對(duì)“團(tuán)體組織”作出定義，建議表述為“本法所稱(chēng)團(tuán)體組織是指納入政府編制管理、使用財(cái)政性資金，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織”。如此一來(lái)，就能明確哪些團(tuán)體組織能夠作為政府采購(gòu)的采購(gòu)人。

對(duì)于“其他采購(gòu)實(shí)體”，根據(jù)“第2稿”第十二條第二款的解釋?zhuān)础皩?shí)現(xiàn)公共目的，從事公用事業(yè)，運(yùn)營(yíng)公共基礎(chǔ)設(shè)施或者公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的公益性國(guó)有企業(yè)”，可見(jiàn)“其他采購(gòu)實(shí)體”中有一個(gè)共同的本質(zhì)屬性，即“公共”“公用”“公益”。由于“其他采購(gòu)實(shí)體”內(nèi)涵不清，政府采購(gòu)也是公共采購(gòu)的一個(gè)種類(lèi)，故建議將“其他采購(gòu)實(shí)體”全部修改為“其他公共采購(gòu)實(shí)體”，以明確內(nèi)涵。

在采購(gòu)目的方面，建議將“自身履職”修改為“履職”。“第2稿”將“第1稿”中“為了實(shí)現(xiàn)政務(wù)活動(dòng)和公共服務(wù)的目的”修改為“為了自身履職或者提供公共服務(wù)的需要”，這是對(duì)政府采購(gòu)概念增加了一個(gè)特有屬性。“第1稿”要求“實(shí)現(xiàn)政務(wù)活動(dòng)”和“公共服務(wù)”兩個(gè)目的同時(shí)具備，“第2稿”只要求“自身履職”與“提供公共服務(wù)”具備一個(gè)目的即可。筆者認(rèn)為，“第2稿”更合理、更科學(xué)，但“自身履職”過(guò)于狹隘，實(shí)踐中經(jīng)常有上級(jí)機(jī)關(guān)通過(guò)政府采購(gòu)貨物、服務(wù)，讓下級(jí)機(jī)關(guān)履職時(shí)使用，而此類(lèi)采購(gòu)并非出于“自身履職”目的，故建議刪除此處“自身”二字。

在采購(gòu)標(biāo)的方面，建議將“采購(gòu)對(duì)象”修改為“采購(gòu)標(biāo)的”。“第2稿”將采購(gòu)標(biāo)的明確為“貨物、工程和服務(wù)”，這與政府采購(gòu)法的規(guī)定是一致的，但在“第2稿”第二條第六款中仍未對(duì)“政府采購(gòu)對(duì)象”進(jìn)行修改。這不僅與最新一版的2011年聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)《公共采購(gòu)示范法》所規(guī)定的“采購(gòu)標(biāo)的”不同，而且與“第2稿”第三十一條、第三十四條、第四十條、第四十七條、第五十八條、第六十九條、第八十條所稱(chēng)謂的“采購(gòu)標(biāo)的”不同。此外，在習(xí)慣用語(yǔ)中“采購(gòu)對(duì)象”有時(shí)會(huì)與供應(yīng)商的概念相混淆。建議將稱(chēng)謂統(tǒng)一規(guī)范為“采購(gòu)標(biāo)的”。

對(duì)政府采購(gòu)相關(guān)外延之分析及修改建議

政府采購(gòu)?fù)庋樱侵刚少?gòu)概念所反映對(duì)象的具體范圍，“第2稿”涉及政府采購(gòu)及其相關(guān)概念的外延，值得探討。

從采購(gòu)標(biāo)的角度反映的外延及其修改建議。“第2稿”第二條第四款、第五款、第六款指出，“本法所稱(chēng)貨物，是指各種形態(tài)和種類(lèi)的物品，包括原材料、燃料、設(shè)備等。本法所稱(chēng)工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。本法所稱(chēng)服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象”。可見(jiàn)，“第2稿”從采購(gòu)標(biāo)的貨物、工程、服務(wù)角度，對(duì)相關(guān)外延進(jìn)行了描述。現(xiàn)行政府采購(gòu)法自施行以來(lái)，因貨物、服務(wù)與工程之間外延不清，引起了政府采購(gòu)法與招標(biāo)投標(biāo)法的適用爭(zhēng)議；因貨物、工程、服務(wù)混合采購(gòu)，引起了采購(gòu)項(xiàng)目屬性與價(jià)格權(quán)值設(shè)定的爭(zhēng)議。個(gè)別采購(gòu)人利用上述外延不清問(wèn)題，將貨物、服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)作為工程項(xiàng)目采購(gòu)以規(guī)避政府采購(gòu)監(jiān)管，將貨物采購(gòu)確定為服務(wù)采購(gòu)以設(shè)定10%價(jià)格權(quán)值配合供應(yīng)商高價(jià)中標(biāo)。還有個(gè)別供應(yīng)商借機(jī)質(zhì)疑、投訴，進(jìn)而嚴(yán)重影響采購(gòu)活動(dòng)順利進(jìn)行。對(duì)此，“第2稿”第三十四條明確，“因技術(shù)、成本等原因不可分割，需要混合采購(gòu)的，根據(jù)貨物、工程和服務(wù)中估算價(jià)值最高的采購(gòu)標(biāo)的確定采購(gòu)方式、評(píng)審方法和適用的采購(gòu)政策等……”。筆者認(rèn)為，這是一種很好的界定方式，但“第2稿”僅在“分類(lèi)分包”才能適用，建議將上述內(nèi)容獨(dú)立列為一條，明確以貨物、工程和服務(wù)中估算價(jià)值最高的采購(gòu)標(biāo)的，來(lái)確定相應(yīng)的采購(gòu)方式、評(píng)審方法和適用的采購(gòu)政策等，而不是僅在“第2稿”第三十四條規(guī)定的情形中才能適用。

從采購(gòu)組織形式角度反映的外延及其修改建議。“第2稿”第六條指出，“政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合”。可見(jiàn)，采購(gòu)組織形式可以分為集中采購(gòu)與分散采購(gòu)，兩者之間的外延是清晰的。第六條還明確，“集中采購(gòu)目錄由國(guó)務(wù)院確定并公布”。筆者認(rèn)為，這一規(guī)定有利于政府采購(gòu)的一體化建設(shè)。但由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和采購(gòu)規(guī)模不同，集中采購(gòu)目錄不宜“一刀切”。建議將“第2稿”第六條中“集中采購(gòu)目錄由國(guó)務(wù)院確定并公布”修改為“集中采購(gòu)目錄由國(guó)務(wù)院確定并公布，個(gè)別地方因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和采購(gòu)規(guī)模等原因不宜執(zhí)行統(tǒng)一集中采購(gòu)目錄的，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，另行確定并公布”。

從限額標(biāo)準(zhǔn)管理角度反映的外延及其修改建議。“第2稿”第七條規(guī)定，“政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)行限額標(biāo)準(zhǔn)管理。政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院確定并公布”。筆者認(rèn)為，這將有利于在全國(guó)構(gòu)建公平公正、透明公開(kāi)的營(yíng)商環(huán)境，但由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和采購(gòu)規(guī)模不同，建議將“政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院確定并公布”修改為“政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和采購(gòu)規(guī)模確定并公布”，同時(shí)借鑒最高人民法院對(duì)級(jí)別管轄的規(guī)定，各地、各預(yù)算級(jí)次根據(jù)不同的采購(gòu)規(guī)模，確定不同的政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院確定后統(tǒng)一公布。如此一來(lái)，便可避免以下情況發(fā)生：對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)、預(yù)算級(jí)次高的采購(gòu)人，納入限額標(biāo)準(zhǔn)管理的項(xiàng)目過(guò)多；對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、預(yù)算級(jí)次低的采購(gòu)人，納入限額標(biāo)準(zhǔn)管理的項(xiàng)目過(guò)少。

（作者系江蘇博事達(dá)律師事務(wù)所一級(jí)律師、高級(jí)合伙人）

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