食堂承包莫讓招標環節“背鍋”

【實務探討】

食堂承包莫讓招標環節“背鍋”

■ 李瑩

民以食為天。特別是涉及學生等特殊群體的食品安全問題，更是人們關注的焦點。作為食品流通的重要環節，招標采購發揮著重要作用，也承擔著更重要的責任。

幾年前，江蘇某高職院校食堂承包招標過程中被實名舉報存在“資格審查未盡責、縱容多家餐飲企業參與陪標等行為”引發熱議。導致類似事件發生的原因有很多，但總讓招標環節“背鍋”。

筆者結合行政機關、事業單位食堂承包招標實踐，對食堂承包招標適用的法律法規，如何選擇適合的承包方式等內容進行探討，并呼吁行業規范盡快建立。

各種食堂承包模式下招標適用的法律法規

根據招標投標法以及“必須招標范圍”的有關規定，機關事業單位（以下簡稱甲方）食堂承包招標，明顯不屬于招標投標法規定的依法必須進行招標的項目。

食堂承包是否屬于政府采購項目，除了已確定的采購主體外，還需要從資金來源、集中采購目錄以及限額標準加以判斷。就常見的幾種食堂承包模式，是否屬于政府采購項目分析如下：

全委托經營模式。由甲方提供場地，包括操作間、倉庫等，承包方負責廚房設備、餐具等所需產品的采購，并負責從原料采購到加工制作的全過程，還包括人力資源管理等。承包方向甲方有關人員提供餐飲服務，自主經營，自負盈虧。

此類模式常見于醫院（承包方還可以面向病患經營）、高校的食堂承包。在這種模式下，甲方通過招標方式選擇經營承包商，更像招商行為，沒有預算資金，且不屬于購買行為，不屬于政府采購項目。

半委托經營模式。跟全委托經營模式的區別是，此種模式由甲方負責提供廚房設備、設施、餐具、廚具，固定資產為甲方所有，承包方負責食材采購及烹飪，并對食堂進行經營管理。甲方通過招標選擇承包商，與全委托經營模式一樣，也不屬于政府采購項目。但甲方之前購置廚房設備設施的資金若納入預算，則適用政府采購的有關規定。

餐飲服務外包模式。除了場地、設備等硬件設施以外，甲方還負責食材、原材料的采購，承包方提供人力資源支撐和管理服務，包括經理人、廚師和服務員等，負責按甲方的要求，比如就餐人員、就餐時間、就餐標準等，提供烹飪調制好的食物。此種模式適用于就餐人數不多、就餐形式相對單一的機關單位，采購資金容易測算，可按年度資金進行招標采購。

但這種模式選擇承包方的招標是否適用政府采購法，值得探討。一方面，雖然是服務外包，但承包方也是經營者（對內經營），單位向承包方統一支付的費用，不適宜定義為財政性資金；另一方面，若規定據實結算，結算金額和采購預算勢必存在差異，無論合同如何約定，都存在改變標的的風險。因此，筆者認為此種模式也不適合定義為政府采購項目。

在實踐中，此種模式下存在一種特殊情形：特定人群就餐費用由政府買單，如監獄罪犯餐飲服務外包，其滿足了界定政府采購項目的幾個要素，即使用財政資金在規定時間采購定額餐飲服務，適用政府采購法。

營養餐配送服務模式。甲方提出就餐人員、場所、餐飲標準等要求，承包方根據要求作出承諾并實施，包括配送到指定位置。此種模式適用于不具備場地、廚房設備等硬件設施的中小學學生就餐，屬于食堂承包的延伸模式。

此種模式的招標采購，如果所有資金均為納入預算管理的資金，可適用政府采購法的相關規定，但如果財政資金僅占其中一部分，學生需要自行支付一部分，那么，招標主體不僅是學校或教育主管部門，還應包括學生，且使用學生資金的部分也不適用政府采購法。

委托加工服務模式。承包方負責委派人員進行烹飪、廚房管理、供餐方式選擇等工作，并向甲方收取管理費、人工費。此類模式與服務外包模式類似，但不同的是，承包方提供的是單純的人力資源服務，不存在任何經營行為。該模式適用于甲方具有完善的采購及食堂管理經驗情況，如果招標采購資金納入預算管理，可將其定義為購買人力資源、勞務中介服務內容，適用政府采購法的相關規定。

綜上，常見的食堂承包模式招標過程，除了政府“買單”為特殊群體提供餐飲服務這種特定情形確定適用政府采購法，其余均不適用或存在爭議，有爭議是因為部分采購資金、采購主體不適用政府采購項目所界定的范圍。

自主選擇合適的承包方式

在上述模式中，營養餐配送以及委托加工服務都并非真正意義上的食堂承包，而其他常見模式都存在承包方經營食堂的情況，不適宜定義為購買服務。同時，《政府采購品目分類目錄》中雖有“C0702餐飲服務”一項內容，但由于存在資金來源、采購主體等爭議，機關事業單位的食堂外包采用政府采購方式采購“餐飲服務”也是不恰當的。

綜上，筆者認為，除了特定財政資金用于固定群體的餐飲服務以外，食堂承包大可不必拘泥于招標投標法、政府采購法有關招標采購的規定，否則，既可能存在不能準確實現甲方餐飲需求，又讓招標環節“背鍋”的情況。

當然，基于公開、公平、公正的原則，招標方式似乎仍然是甲方的首選，除招標外，筆者建議，可參考并綜合運用政府采購、企業采購的一些采購方式實施食堂承包商選擇，如運營采購、談判磋商、詢比采購、合作談判等。

食堂承包招標中應當注意的事項

依法依規經營是基礎。投標人應當持有國家規定從事餐飲行業的食品經營許可證，沒有被列入失信被執行人、重大稅收違法案件當事人名單、政府采購嚴重違法失信行為，或執行更嚴格的標準，要求沒有發生過食品安全事故且未被食品安全監督部門進行行政處罰，同時，投標人應承諾承包經營過程遵守《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國安全生產法》《學校食堂與學生集體用餐衛生管理規定》《餐飲業食品衛生管理辦法》《餐飲服務食品安全監督管理辦法》《餐飲業和集體用餐配送單位衛生規范》等規定。

技術需求應當具體和詳細。在招標技術需求方面，除了常規的基本情況介紹，如就餐人數、食堂面積、設備設施情況等以外，還應當對項目經營模式（主要指承包人需要承擔哪些費用），經營范圍（如早中晚餐、接待餐、會議餐以及就餐時間等），項目管理（如食堂管理人員、廚師團隊配置、健康證辦理、制度建設等），配餐標準（如品種數量、葷素搭配情況），定價要求，質量要求（如原料儲存安全、食物加工操作、菜品的留樣工作、用具保潔消毒、嚴禁使用“三無”產品和污染變質食品添加劑等），衛生要求（如垃圾處理、防毒防蟲害、排污處理等），以及對承包方的考核實施細則內容作出詳盡的規定。

特別是餐飲質量要求，應當盡可能細化量化，并可在考核時作出客觀判斷，如要求每天所有菜品的留樣樣品不少于150克，且按照要求標明生產日期、食物名稱等信息，存放于冷藏柜等。

科學的評價標準是擇優關鍵。在沒有預算資金的食堂承包招標中，供應商報價并不是重點，甚至在制定評價標準時可以不設立價格權重，即使有固定預算資金，作為特殊行業的采購，也不宜設定較高的價格分值，低價經營可能導致偷工減料，餐飲行業更應避免這種對立關系的存在。

關于技術分標準設定，由于大多技術要求沒有客觀證明材料，只能通過供應商提供方案或書面承諾進行響應，造成這些技術分值難以量化而依賴專家的主觀判斷。因此，在設定類似方案評分標準時，需要盡量細化方案要求，分值區間范圍也要盡量小。比如，不宜設定“食堂經營管理及服務方案20分：方案完整全面、合理，可操作性高得12—20分；方案基本完整，基本合理，操作性一般得7—11分；方案不完整，不夠合理，操作性差得1—6分”。而應分別細化為“原料管理方案、采購驗收方案、衛生安全管理方案、飯菜管理方案、食品質量控制方案”等標準，并將上述方案區間分值設定差異在1—2分之間，如，衛生安全管理方案：方案全面、合理，可操作性高得4分；方案基本完整，基本合理，操作性一般得2分。

在技術分標準設定中，還應當關注應急事件處理方案、項目擬配備人員情況等。

在盡可能減少主觀評價分情況下，對投標人綜合實力等指標的制定顯得尤為重要，如投標人獲得“食品安全管理體系認證、質量管理體系認證、職業健康體系認證、環境管理體系認證”、食堂承包的同類業績及甲方滿意度、行業榮譽證書、信用等級證書、原材料采購供應商合作情況等。

筆者認為，食堂承包項目普遍不適用招標投標法和政府采購法的有關規定，甲方可結合自身特點，選擇合適的食堂承包模式并選用合適的方式確定承包人。招標文件應當科學制定全面考察承包人的評價指標體系。

同時，筆者建議，餐飲行業主管部門針對食堂承包制定系列標準，指導和規范甲方選擇食堂承包行為，減少食堂承包中履約風險，規避食品安全事件發生。

（作者單位：貴州衛虹招標有限公司）

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