從政府采購法修訂看交易制度變革

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從政府采購法修訂看交易制度變革

■ 朱利平

最新發布的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）較現行政府采購法及第一次修訂稿均發生了較大變化，鮮明地體現了《深化政府采購制度改革方案》的方向和精神，特別是交易制度變革遵循了國際通行的“需求明確基礎上競爭報價”“符合需求情況下低價中標”的公平競爭原則，建立了采購需求與采購方式、評審方法、合同定價之間的內在聯系，對評審機制進行了重大調整。

一是改變以采購金額大小確定采購方式，以及“一招定天下”的錯誤觀念。

在以往政府采購中，政府采購方式基本上以金額來決定，達到公開招標限額標準時必須采用公開招標方式，公開招標成了政府采購的主要方式，又因為競爭性談判及詢價采用的都是最低價法，采購人為了規避最低價，即使是10萬或20萬的項目都刻意采用公開招標，致使公開招標方式被濫用。

而《征求意見稿》第五十七條規定，“能夠確定詳細規格和具體要求，無需與供應商協商談判的采購項目，應當采用招標方式采購”。例如，通用設備的采購、按照設計圖紙施工的工程等。第五十九條指出，“符合下列情形之一的，應當采用競爭性談判方式采購：（一）需要通過談判細化解決方案，明確詳細技術規格標準、服務具體要求或者其他商務指標的；（二）需要由供應商提供解決方案，通過談判確定一種或者多種解決方案，并細化解決方案內容的”。也就是說，需要通過談判細化解決方案或者需要供應商提供解決方案的項目采用競爭性談判，通過多輪的談判細化方案、確定解決方案來實現采購需求。可見，《征求意見稿》將招標、競爭性談判等采購方式直接與需求掛鉤，不再以采購金額作為采購方式的直接劃分界限。另外，第六十二條明確，“需求客觀、明確，采購金額不大的貨物、工程和服務”則采用詢價。如，采購金額不大的物業服務項目、集采目錄中的貨物項目、有設計圖紙的工程項目。《征求意見稿》將詢價方式適用范圍擴展至工程和服務項目，達到采購程序的精簡和采購周期的靈活搭配，以及提高采購效率的目的。此外，采購方式還增加了創新采購和框架協議采購，以應對目前不同的政府采購項目需求。

二是完善評審制度。

在需求客觀、明確的基礎上，著力增強評審規則的剛性約束，包括強調最低評標價法的應用、強化綜合評分法評審因素的客觀量化要求等，減少人為因素的影響。新的評審方法對適用情形進行了明確要求，招標一般適用最低評標價法，競爭性談判一般適用綜合評分法，將評審方法與采購需求的復雜程度直接掛鉤，有利于解決目前采購人普遍選用綜合評分法的弊病。《征求意見稿》對競爭性談判的適用范圍以及程序作了進一步細化，特別是針對政府定價或有特殊要求的項目，為參加談判的供應商提供了新的評審方法——最優質量法，以實現特殊項目特殊辦理的目的。

三是細化合同定價方式。

合同定價方式一直是困擾采購人的一大難題。以往的采購項目合同基本都是采用固定價格方式，而《征求意見稿》第七十二條就不同項目的合同定價方式進行了更細化的規定，如，通用貨物、工程和服務采購，應當采用固定價格定價方式。創新采購合同、政府和社會資本合作合同可以采用成本補償定價方式。采購人可以根據項目特點，采用固定價格、成本補償與績效激勵相結合的組合定價方式。這一規定將有助于采購人更好地理解和選擇合同定價方式，并與《政府采購需求管理辦法》有機結合。

四是增加創新采購、政府和社會資本合作等采購方式。

關于創新采購。采購支持科技創新是國家慣例，為此，《征求意見稿》新增了“政府采購政策”這一章節，重點突顯了目前政府采購政策在采購執行過程中的重要地位，對支持本國產業、維護國家安全、支持科技創新、促進中小企業發展、支持綠色發展等重要政策進行了進一步要求，特別是落實支持科技創新政策與創新采購方式的結合。

關于政府和社會資本合作。根據《征求意見稿》第三十五條的規定，政府和社會資本合作項目不得再使用公開招標方式采購，只適用于競爭性談判方式采購。筆者認為，政府和社會資本合作項目投資金額大，投資回報時間長，不確定因素多，項目需要細化解決方案或者需要供應商提供解決方案，因此，這類項目采用競爭性談判將有利于項目的完成和風險規避。

但是，在實際操作中，對于政府和社會資本合作項目(如，市政道路、地下管廊、自來水廠建設、智慧城市等)，建設方一般采用公開招標的方式，而這主要是受招標投標法實施條例第九條有關規定的約束。施工單位在投標人中占主流，按照招標投標法實施條例第九條的規定，施工單位中標，施工可不再招標，所謂“兩標并一標”。因此，筆者建議，若政府和社會資本合作項目采用競爭性談判方式采購，《征求意見稿》還需為政府和社會資本合作項目成交供應商設置優先規定(如，談判后不用再招標)，否則可能會影響供應商參加的動力。

五是強化采購人主體責任。

《征求意見稿》將政府采購當事人明確為采購人和供應商，進一步強調了供采雙方的主體地位和責任，將代理機構（含集中采購機構）作為協助者。除了前期的采購實施計劃編制和需求管理外，《征求意見稿》將供應商的資格審查、評審委員會的組成以及評審工作的權限下放給采購人，并對采購項目的采購質量、落實政策、績效考核、風險防控管理等作了進一步規范。而這些規定對采購人的法律法規知識及專業知識提出了更高要求，各單位需要進一步強化采購隊伍建設。

（作者單位：湖南省財政廳政府采購處）

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