政府采購政策的評估標準

【專家觀點】

政府采購政策的評估標準

■ 劉小川 唐東會

政府采購政策的效果涉及如何評估的問題，而政府采購政策的評估要有一套科學的評估標準。筆者認為，政府采購政策評估的標準乃是評估政策結果的特殊規則或標準，此處所謂的政策結果包括政策產出與政策影響。政策產出是指政策覆蓋的人口或受益者接受政府給予的財貨、服務或資源。政策影響是指政策執行以后造成的有形與無形、預期與非預期的實際情況的改變。

考慮到政府采購政策的具體性和差異性特征，其政策評估的具體標準和指標可能不盡相同，但從一般意義而言，所有政府采購政策的目標須體現政府意圖與公共利益的要求，因此，具有明顯的一致性特點。根據政府采購政策履行的不同需要，可以歸納出5種政府采購政策的評估標準，即效能性標準、效率性標準、充分性標準、回應性標準和適應性標準，并形成一個以政府采購市場價值鏈為對象的政府采購政策評估體系。

效能性標準

政府采購評估的效能標準是指某項政府采購政策達到預期結果或影響的程度，換句話說，也就是將政策的實際效果與政策的預期水準相比較，目的是了解政府采購政策是否產生所期望的結果或影響。政府采購政策的效能標準所涉及的含義并非單純看采購政策是否按原計劃執行，而是政策執行后是否對政策環境產生期望的結果或影響。

按照效能標準設計的政府采購政策評估模型——目標獲取模型，將政府采購政策目標作為評估時所持的唯一標準。政府采購政策效能性評估標準主要考察兩個層次的內容：第一個層次考察的是關于政府采購政策在目標領域內取得的結果；第二個層次主要考察所觀察到的政策成果，進行評估與優劣鑒別。政府采購政策具有經濟、政治、社會等領域的多重目標，因而按照效能標準評估政府采購政策，具體了解既定政策目標的實現程度以及這些成果與政府采購之間的因果關系。

政府采購政策的效能評估，考察的是政策目標實現的結果存在與否。在實際的操作中，政策的效能評估往往不是簡單易行的。如果目標的實現程度不易觀察，或是所出現的結果與政策的相關度不大，抑或是多重目標之間具有沖突性，那么，按照效能標準進行的政策評估就會更加復雜與困難。

效率性標準

政府采購評估的效率標準是指采購政策的結果（政策產出）與采購政策的代價（政策成本）間的比例關系，通常以每單位成本所產生的價值最大化或每單位產品所需成本最小化為評估基礎。政府采購評估的效率標準可分為兩大類，即技術性效率標準和經濟性效率標準。政府采購政策評估的技術性效率標準是以最小努力或成本完成某項活動或產品，亦即在成本受限制下，尋求政策期望影響最大化；政府采購政策評估的經濟性效率標準是指政府采購政策整體成本與整體利益間的關系，包括間接成本及其所有的影響在內，著重于對政府資源的分配及使用結果的考查，并力求獲得最大化的滿足度。從宏觀與微觀角度觀察，技術效率主要是指政府采購政策執行機構的內部運作效率；經濟效率則是指政府采購政策動用的全部資源是否達到最有效的配置和使用。

因此，政府采購政策的效率標準評估，實際上就是“成本—收益”的評估方法。政府采購政策的成本是多方面的，收益也是多方面的，而且許多成本與收益（產出）并不是可以輕易通過具體的數量進行描述的。因此，按照效率標準、運用“成本—收益”方法評估政府采購政策時，成本與收益包含的范圍越寬，評估的難度就越大。

充分性標準

政府采購政策評估的充分標準是指采購政策目標的完成程度情況。政府采購政策目標是為了解決可預見的所有問題，但由于各種因素（包括主觀與不可預測因素）的限制，政策執行的結果可能與政策預期目的存在差距，因此，就形成政策履行的非充分狀態。以政府采購政策實施結果的充分與否為標準，衡量政府采購政策所產生的期望影響之程度，可以及時發現政策缺口，有利于保障政府采購政策履行的有效性與完整性。

政府采購政策評估中的充分標準，實際上是效能標準的延伸。在效能標準下，政府采購政策評估的重點在于，政府采購政策效果有哪些，是否與預期目標一致；而在充分標準下，政府采購政策評估的重點在于，政府采購政策預期目標的實現程度，存在差距的原因是什么。需要說明的是，按照效能標準對政府采購政策進行評估，可能出現一種情況，即現實的結果并不是原先預期的目標，而預期目標可能并沒有在現實中出現。按照充分性標準對政府采購政策進行評估，只是衡量預期目標的實現程度。

政府采購政策充分性評估與效能評估在方法上類似，但在內容上有區別，政府采購政策的充分性評估只是對預期目標的實現程度進行衡量，而不必考慮非預期效能的狀況。

由于政府采購政策目標的多重性，因此在充分標準下的政府采購政策評估，既可以單目標評估，也可以多目標評估，當然多目標評估是建立在單個目標評估基礎上的。單個目標實現程度的定量分析，類似于經濟研究中的實證分析，根據政府采購政策，對相關政策目標的實現程度進行實證分析，并將實現的目標與預期目標進行比較分析，獲得單個目標實現的充分程度。如果擴展到多重目標分析，則首先需要對多個目標進行權數分配，再將單個目標實現的充分程度進行加權平均。

回應性標準

政府采購政策評估的回應性標準是指采購政策執行結果滿足標的團體的需求、偏好或價值的程度。此標準反映了政府采購執行組織系統中來自于供給方角度的反饋，體現出政府采購市場主體的價值觀念，對政府采購市場機制的建設與完善意義重大。假定某一項采購政策符合其他所有的標準，但未能充分滿足那些受政策影響的標的團體的需求，自然也就不符合政策回應性標準，故此項政府采購政策及其執行一定是有缺陷的，嚴重者可視為失敗的政策。如果說前三項政策評估標準主要反映的是政府（即政府采購市場上的需求方）的價值取向，那么，回應性標準則反映了政府采購供應方的價值取向。

適當性標準

政府采購政策評估的適當性標準是指對采購政策目標的相對價值、社會是否合適、這些目標所根據的假設條件是否妥當及適宜評價。當其他標準均以“目標”視為理所當然可加以接受時，似乎政府采購政策的評估只需要按“標準”對號入座即可。其實不然，由于政府采購政策的社會性與公共性特征，不存在政策實施的單一性結果，因此，在進行政府采購政策評估時，要按照“適當性”標準多問幾個為什么。例如，是否這些目標就社會而言是恰當的？是否存在此目標較彼目標更優的方案？如果政府采購政策的目標不恰當，即使政策執行結果達到效能性、效率性、充分性及回應性的標準要求，仍然被視為失敗的政策，所以，適當性標準體現出實事求是的原則。

政府采購政策評估的指標體系

目前，我國政府采購績效的考評指標一般僅限于資金節約額和資金節約率，這種考評指標存在很大的局限性。對政府采購績效考評應以計算科學化、指標多樣化、項目層次化以及定性與定量相結合為原則，從項目立項、采購實施、采購結果和使用效果的角度，對政府采購的經濟性、效率性和效果性進行綜合考評。要在政府采購實踐中對政府采購政策進行評估，有必要建立具體的評估指標體系。依據前面的評估標準，筆者將從政府采購政策績效的三個層面構建政策評估的指標體系：按照國家社會經濟全局層面的要求，將政府采購政策劃分為宏觀和微觀兩個方面（一級指標）；根據不同方面的政策范圍要求，將政府采購政策按功能劃分出二級指標，例如，發展水平、經濟效益、社會效益、廉潔程度、采購機構管理、供應商和采購實體的反應等；在不同的功能政策指標下，具體列出一系列可計量的或可評估的考核指標（三級指標）。政府采購政策評估指標體系的具體情況詳見表1。

（本文節選自《中國政府采購政策的思路與框架》一書，本報獲原作者授權發表）

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