【需求篇】“軟”項目如何提出“硬指標(biāo)”

編者按：目前，我國開展公共服務(wù)項目的時間尚短，整體上還處于試點推開階段，參與的范圍和深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，實際操作中也面臨著采購需求描述、采購方式、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、履約監(jiān)督等方面的困難和挑戰(zhàn)。為此，本報特采訪了業(yè)內(nèi)一線操作人員，并對這些問題進(jìn)行探討。

【需求篇】

有些公共服務(wù)既摸不著，也看不到，更說不出長短大小---

“軟”項目如何提出“硬指標(biāo)”

本報記者 田冬梅 實習(xí)記者 賈璐

公共服務(wù)類采購項目近年來在各地采購的份額占比不斷攀升、增速居高不下，加上頻頻出現(xiàn)的新項目、大項目，進(jìn)一步印證了其“潛力股”的身份。然而，“潛力股”項目因其“既摸不著，也看不到，更說不出長短大小”的特點，著實考驗著各地政府采購部門。

“服務(wù)類項目相對于貨物和工程類項目而言，是一種‘軟’項目，采購人或采購代理機(jī)構(gòu)通常拿捏不住，界定不準(zhǔn)。”江蘇省政府采購中心副主任龔云峰表示，許多公共服務(wù)類項目都是政府采購專有的新項目，缺乏采購經(jīng)驗，如果采購人或采購代理機(jī)構(gòu)沒有足夠的人才和知識儲備，實際操作就更加困難，很可能會無從下手。

記者在采訪過程中了解到，各地在公共服務(wù)類項目操作中遇到的最大難題是需求和評審指標(biāo)難以量化、細(xì)化，導(dǎo)致評審專家在評審過程中難以做出客觀準(zhǔn)確地評價，進(jìn)而影響到公共服務(wù)類項目采購的效果和效益。

謹(jǐn)防需求不明埋下的“雷”

“服務(wù)類采購項目具有的無形性、無法存儲性、易變性等屬性導(dǎo)致采購需求不易量化、描述難等情況普遍存在。”河北省石家莊市政府采購中心副主任王志勇表示，需求不明將帶來采購人難滿意、供應(yīng)商履約難的現(xiàn)象，影響政府采購的效果。

“不明晰、不準(zhǔn)確的需求在后期的采購環(huán)節(jié)會導(dǎo)致‘葫蘆僧亂判葫蘆案’情景的出現(xiàn)。”龔云峰認(rèn)為，需求不明將導(dǎo)致供應(yīng)商憑著各自的理解亂投標(biāo)、評委根據(jù)自己的理解亂評標(biāo)，中標(biāo)供應(yīng)商可能因與采購人的理解不一致無法簽訂或履行合同，或改變合同的實質(zhì)性內(nèi)容才能履約。

內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市敖漢旗政府采購中心李海江也表達(dá)了類似的想法：“不清晰、模棱兩可的需求描述，將增加后續(xù)投標(biāo)人資格的確定、評標(biāo)方法的選擇、合同的簽訂及履約等環(huán)節(jié)的操作風(fēng)險。”

“服務(wù)類項目采購本身起步較晚，各地可以借鑒的成功經(jīng)驗不多，再加上需求描述難細(xì)化，導(dǎo)致一些服務(wù)類采購項目從一開始就隱藏著一定的采購風(fēng)險，在實施過程中預(yù)測和防范采購風(fēng)險的難度較大。”陜西省商洛市政府采購中心副主任李平分析說。

需求描述注重“功能化”

盡管接受記者采訪的業(yè)內(nèi)人士均提示，對于服務(wù)類項目應(yīng)該要警惕因需求不明確而給后續(xù)采購環(huán)節(jié)埋下隱患。但問題的關(guān)鍵是，如何才能讓需求變明確呢？

“對于此類采購項目需求的描述，可以采取功能性描述的方法，突破一般性技術(shù)參數(shù)的描述。”山西省省級政府采購中心采購一處處長張永紅認(rèn)為，服務(wù)類項目需求描述可以按照功能標(biāo)準(zhǔn)，即以滿足基本功能和必要功能為原則進(jìn)行需求描述。

龔云峰也認(rèn)為每個不同類別的服務(wù)類項目采購需求相差都很大，很難明確表述如何解決這個問題。他認(rèn)為解決此問題，可以通過以下思路：一是需明確采購項目的目的，即采購人通過該項目需要達(dá)到的目標(biāo)是什么。二是需明確提供服務(wù)所必須的人員、設(shè)備的要求。三是需明確結(jié)果的考核標(biāo)準(zhǔn)，即在什么情況下可以認(rèn)定該中標(biāo)人是完全履約。四是與相關(guān)服務(wù)行業(yè)的專家、供應(yīng)商多交流。五是需加強(qiáng)政府采購從業(yè)人員的綜合素質(zhì)。通過上述舉措，在一定程度上有助于“軟”項目的相關(guān)需求轉(zhuǎn)化為硬指標(biāo)。

此外，也有人士建議通過調(diào)研、座談等形式讓需求描述指標(biāo)化、合理化。

“首先應(yīng)成立由相關(guān)各方參與的專家組，借助問卷調(diào)查的方式對類似于文化下鄉(xiāng)、市政服務(wù)這類公共服務(wù)項目的需求進(jìn)行調(diào)查，了解群眾的基本需求。同時委托獨立的第三方社會評價調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，并在此基礎(chǔ)上采用談判的方式進(jìn)行多輪的談判，參照投標(biāo)人提出的建議逐步實現(xiàn)需求明晰化。”黑龍江省黑河市政府采購中心主任朱志給出了這樣的建議。

“按照采購人提供的最初需求，向供應(yīng)商廣泛征詢需求方案，并通過座談會的形式讓采購人、專家、供應(yīng)商等相關(guān)方集體參與修改、討論方案，共同制定需求標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)。”內(nèi)蒙古自治區(qū)錫林郭勒盟政府采購中心主任郭志強(qiáng)介紹道，日前該中心就借助這種方式有效解決了需求沒有明確標(biāo)準(zhǔn)的難題，保證了項目的有效進(jìn)行。

此外，王志勇還建議應(yīng)該用不同的方法對服務(wù)進(jìn)行分類，并在此基礎(chǔ)上建立各類服務(wù)行業(yè)的制度、內(nèi)容、程序等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，為采購需求做出指引，便于對該類服務(wù)的描述和定義。

專家?guī)鞈?yīng)及時擴(kuò)容增量

“評審環(huán)節(jié)面臨的主要是專家問題。”龔云峰強(qiáng)調(diào)道，很多新型服務(wù)項目大多沒有相應(yīng)的專家?guī)臁２捎眠x擇性方式確定專家的情形較多，這些專家大多對政府采購相關(guān)規(guī)定不太了解，習(xí)慣按自己的經(jīng)驗和理解去評審，容易與采購文件中確定的評審辦法和評分標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生沖突，并可能造成采購結(jié)果合理但不合法的情形。

李平也提出，公共服務(wù)類采購評審環(huán)節(jié)，面臨的兩大問題：一是評審專家存在著專業(yè)分類不科學(xué)、不能與具體項目相結(jié)合的情況。二是評標(biāo)沒有具體的規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)，評審辦法、標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一，不能量化，最終的評審結(jié)果難以匯總。

針對以上問題，各方人士紛紛給出具體的建議。龔云峰認(rèn)為，負(fù)責(zé)評審專家?guī)旖ㄔO(shè)的各級財政部門應(yīng)提前著手準(zhǔn)備，按照計劃納入政府采購的服務(wù)類項目類別，事先征集評審專家入庫，逐步擴(kuò)大專家數(shù)量，并加強(qiáng)政府采購專業(yè)知識的培訓(xùn)。同時，對于許多新型服務(wù)項目，平時采購的次數(shù)不多，評審專家參加評審的機(jī)會較少，積極性不是太高，因此在評審費用的發(fā)放上應(yīng)從寬處理，提高其參加評審的積極性。

絕大部分接受記者采訪的人士都建議要進(jìn)一步擴(kuò)大專家的范圍，不要局限于院校、科研機(jī)構(gòu)等學(xué)者型的專家，要增加一線具有實踐經(jīng)驗的人員，并強(qiáng)化對奇缺的公共服務(wù)類人才要進(jìn)行短平快培訓(xùn)。同時，要加強(qiáng)評審專家的管理，細(xì)化專家的專業(yè)分類，建立健全評審專家的優(yōu)勝劣汰機(jī)制，適應(yīng)各門類項目的評審需要。