撥開集采迷霧 探究風險控制點

【探討與爭鳴】

撥開集采迷霧 探究風險控制點

——政府集中采購業(yè)務(wù)有關(guān)風險點分析和建議

■ 祝晨鐘

根據(jù)現(xiàn)行政府采購法律法規(guī)，經(jīng)初步統(tǒng)計，屬于采購人和采購代理機構(gòu)共同的法律責任有近30條（包含50多款法定禁止情形）；屬于集中采購機構(gòu)特有的法律責任有6條（包含10多款法定禁止情形）。政府采購覆蓋面廣、政策性強、社會關(guān)注度高，故梳理政府采購活動中涉及的有關(guān)主要環(huán)節(jié)可能發(fā)生的風險控制點顯得十分必要。

集采機構(gòu)的主要痛點

一是職責邊界不清晰。采購人應(yīng)盡采購需求管理等主體責任，但其缺位情況較為普遍，采購人往往寄希望于代理機構(gòu)對具體采購實施予以大包大攬。另外，集采機構(gòu)和社會代理機構(gòu)工作模式方法存在客觀差異。如，部分采購人對集采編制核對采購文件過程中提出的修改意見建議存在抵觸情緒，認為集采條條框框限制太多且辦理手續(xù)繁瑣，沒有站在采購人的立場上去考慮問題，無法做到像社會代理機構(gòu)一樣有求必應(yīng)。在質(zhì)疑答復(fù)方面，部分采購人存在缺位、效率低下、極少積極主動答復(fù)質(zhì)疑等問題，使得質(zhì)疑答復(fù)淪為代理機構(gòu)主要或單方義務(wù)，類似問題增加了集采機構(gòu)工作的難度。

二是評審專家不專業(yè)。在組織項目評審過程中，存在專家遲到、無視禁煙規(guī)定吸煙、夾帶手機進評標區(qū)域、超標準索要評審費等不遵守評審工作紀律的情況，甚至一些專家缺乏獨立的專業(yè)評審精神，損害了政府采購的公正性。而集采機構(gòu)作為開評標組織的具體負責人，具有核對評審結(jié)果、維護開評標秩序、將有關(guān)違法違規(guī)行為向財政部門報告等法定職責義務(wù)。但面對上述違規(guī)情況，依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，集采機構(gòu)相對弱勢，無權(quán)單獨處理限制違規(guī)人員。

三是全鏈采購未建立。長久以來，政府采購項目存在“質(zhì)次、價高、效率低、質(zhì)疑投訴多”或者俗稱的“慢貴差”等負面評價，社會輿論完全或?qū)⒅饕熑螝w咎于代理機構(gòu)。殊不知，政府采購全流程涉及多部門多環(huán)節(jié)的全鏈條管理，上述問題想得到根本性解決，需要依靠各采購單位、代理機構(gòu)、監(jiān)管部門以及評審專家共同研究、相互配合,自上而下全面深化政府采購體制機制改革。

采購程序的有關(guān)難點

一是相關(guān)規(guī)定難精準適用。根據(jù)政府采購法第七十一條，“以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇的”屬于采購代理機構(gòu)和采購人共同承擔的法律責任。政府采購法實施條例第二十條對該項內(nèi)容進行了細化，包括設(shè)定的資格、技術(shù)、商務(wù)條件與采購項目的具體特點和實際需要不相適應(yīng)或者與合同履行無關(guān)等。此外，《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）第十七條規(guī)定，“采購人、采購代理機構(gòu)不得將投標人的注冊資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評審因素，也不得通過將除進口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書等作為資格要求，對投標人實行差別待遇或者歧視待遇?！鄙鲜鲋皇窃瓌t性規(guī)定，而進一步的實施細則一直未出臺，且缺少普遍適用性的政府采購負面清單。在實務(wù)操作中，采購人前期往往缺乏充分的需求調(diào)查程序，同時，由于采購類別繁雜、個性化要求多，集采人員本身也有專業(yè)技術(shù)儲備不夠及信息不對稱等問題，因此，對傾向性、排他性問題以及一些隱性的規(guī)模條件較難準確判斷與把握，導(dǎo)致這類問題已然成了供應(yīng)商質(zhì)疑投訴的重災(zāi)區(qū)。

二是評審因素難量化。根據(jù)政府采購法實施條例第六十八條，采購代理機構(gòu)“采用綜合評分法時評審標準中的分值設(shè)置未與評審因素的量化指標相對應(yīng)”，依照政府采購法第七十一條、第七十八條的規(guī)定追究法律責任。87號令第五十五條也有類似規(guī)定，“評審因素應(yīng)當細化和量化，且與相應(yīng)的商務(wù)條件和采購需求對應(yīng)。商務(wù)條件和采購需求指標有區(qū)間規(guī)定的，評審因素應(yīng)當量化到相應(yīng)區(qū)間，并設(shè)置各區(qū)間對應(yīng)的不同分值?！闭少徳u審因素如何細化量化一直是個老大難問題。例如，在服務(wù)類項目中，由于存在的主觀可能性較大，其量化難度自然就很大。目前，翹首以盼的關(guān)于如何量化評審因素的統(tǒng)一操作細則尚未出臺，業(yè)內(nèi)只能按照各自理解開展，各地做法不一，故這類問題也成了供應(yīng)商質(zhì)疑投訴的重災(zāi)區(qū)。

三是惡意行為難處理。根據(jù)《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號）第三十六條，采購代理機構(gòu)拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函，或?qū)|(zhì)疑不予答復(fù)或者答復(fù)與事實明顯不符，并不能作出合理說明，由財政部門責令限期改正；情節(jié)嚴重的，給予警告，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其行政主管部門或者有關(guān)機關(guān)給予處分，并予通報。法律賦予政府采購供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴等救濟權(quán)利，但在實務(wù)操作中，有少部分供應(yīng)商隨意甚至惡意利用質(zhì)疑、投訴等方式擾亂市場秩序。如，缺失必要證明材料等不規(guī)范質(zhì)疑投訴屢見不鮮，甚至還有利用“馬甲公司”抱團質(zhì)疑投訴，向采購代理機構(gòu)施加壓力的現(xiàn)象。一個采購項目從詢問開始到被書面質(zhì)疑、投訴、復(fù)議、訴訟以及舉報，不僅牽扯大量資源和時間，也影響政府采購的公信力。加上配套的誠信體系尚未建設(shè)完善，目前對惡意質(zhì)疑投訴的供應(yīng)商并沒有清晰明確的處罰規(guī)定，因此，就不能有效地約束所有政府采購當事人依法守法。

消痛點與解難點的有關(guān)建議

一是明確委托代理權(quán)利義務(wù)。在采購活動開始前，集采機構(gòu)與采購人簽訂《政府采購項目委托代理協(xié)議》，應(yīng)明確采購人須按財政部《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號）的規(guī)定對采購需求管理擔負主體責任，對采購需求和采購實施計劃的合法性、合規(guī)性、合理性負責，形成的完整采購文件經(jīng)集采機構(gòu)內(nèi)控流程審核后最終由采購人書面確認。另外，集采機構(gòu)應(yīng)制定并完善涵蓋各類政府采購方式的集采固定化條款文本，在接到采購任務(wù)后主動對接采購人，共同商討文件編制方案，充分聽取其意見和建議，盡量避免潛在質(zhì)疑投訴風險，確保項目順利實施。

二是制定業(yè)務(wù)內(nèi)控制度規(guī)范。制定完善涵蓋采購流程、內(nèi)部控制、行為規(guī)范、檔案管理等多方面的內(nèi)部制度規(guī)范。如，依照政府采購法律法規(guī)和本單位工作實際，制定集采項目開評標有關(guān)業(yè)務(wù)實施規(guī)范，制作各類項目開評標用的參考表格資料，以制度強化集采業(yè)務(wù)的可操作性。同時，認真落實財政部有關(guān)“相關(guān)業(yè)務(wù)多人參與”的內(nèi)控目標要求，每個集采項目開評標組織，原則上安排2人以上共同辦理，預(yù)先明確主要負責人，對開標過程依法進行記錄。

三是厘清質(zhì)疑答復(fù)責任界限。可通過先行簽訂的《政府采購項目委托代理協(xié)議》進行約定：對于采購文件中應(yīng)由采購人履行主體責任管理的內(nèi)容，如供應(yīng)商特定資格要求、采購需求、評分標準等導(dǎo)致的相關(guān)詢問質(zhì)疑，主要由采購人負責處理并依法承擔責任；對于采購程序環(huán)節(jié)、采購結(jié)果等其他內(nèi)容引發(fā)的詢問質(zhì)疑，由集采機構(gòu)負責處理答復(fù)。同時，在采購文件中細化質(zhì)疑事項規(guī)范條款，與質(zhì)疑供應(yīng)商加強溝通，明確告知法定訴求渠道。

四是合理設(shè)置集采各個崗位。準確梳理集采管理崗、執(zhí)行崗等不同崗位職責清單，強化權(quán)責對應(yīng)，落實主輔責任人工作模式。建議采用分段式集采流程，使集采業(yè)務(wù)人員可根據(jù)不同項目交叉崗位開展工作，工作中強調(diào)相互配合、相互監(jiān)督，進一步提高責任意識。同時，注重集采隊伍建設(shè)，采取集中學習和個人自學相結(jié)合，內(nèi)部培訓(xùn)和外部培訓(xùn)相結(jié)合的方式，督促集采人員加強政府采購法律法規(guī)的學習，提高實務(wù)操作和防范法律風險的能力。

五是加強有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)。政府采購的發(fā)展不能僅僅依靠集采機構(gòu)單方面的努力，需聯(lián)合各管理部門形成合力，共同加強各環(huán)節(jié)全鏈條管理，力爭提高政府采購全鏈條的工作效率，建立誠信體系，切實解決政府采購領(lǐng)域存在的突出問題。

（作者單位：江蘇省常熟市公共資源交易中心）

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