關(guān)于政府采購(gòu)法修訂的幾個(gè)理論問(wèn)題（下）

政采法治建設(shè)與國(guó)家治理現(xiàn)代化

關(guān)于政府采購(gòu)法修訂的幾個(gè)理論問(wèn)題（下）

■ 何一平 徐劍波 魏海峰 袁賢根

除了對(duì)政府采購(gòu)合同的相關(guān)爭(zhēng)議進(jìn)行討論外，筆者還想進(jìn)一步探討政府采購(gòu)基本功能與政策功能的關(guān)系，以及優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、績(jī)效、物有所值之間的關(guān)系。

基本功能與政策功能的關(guān)系

政府采購(gòu)的基本功能也可稱為政府采購(gòu)的基本目標(biāo)，是指政府采購(gòu)意在達(dá)到的優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，以及因規(guī)范而實(shí)現(xiàn)的預(yù)防腐敗等功能或目標(biāo)。政府采購(gòu)的政策功能也可稱為政府采購(gòu)的政策性目標(biāo)，是指政府采購(gòu)作為一種調(diào)控工具而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)特定領(lǐng)域或特定對(duì)象的支持或促進(jìn)，包括支持或促進(jìn)創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保、不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展、中小企業(yè)發(fā)展等。政策功能是一種派生性功能，容易非理性化，應(yīng)受法律嚴(yán)格控制。在實(shí)踐中，一方面，法定政策實(shí)效不足；另一方面，存在政策工具被濫用、非理性擴(kuò)張、不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)的問(wèn)題。《深化政府采購(gòu)制度改革方案》提出，構(gòu)建現(xiàn)代政府采購(gòu)制度要以優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)采購(gòu)結(jié)果和用戶反饋（基本功能）為導(dǎo)向，同時(shí)將政策功能完備作為現(xiàn)代政府采購(gòu)制度的重要內(nèi)容。筆者認(rèn)為，政策功能完備作為改革目標(biāo)之一，不得作泛化理解。基本功能與政策功能的價(jià)值目標(biāo)并不完全一致，兩者易發(fā)生沖突。過(guò)度追求政策功能勢(shì)必對(duì)基本功能造成損害。

在基本功能與政策功能的關(guān)系方面，應(yīng)堅(jiān)持基本功能優(yōu)先，在此基礎(chǔ)上追求政策功能，且政策功能拓展應(yīng)有合理邊界。換言之，政策功能完備應(yīng)是有合理限度、合理邊界的完備，而不是沒(méi)有限度、沒(méi)有邊界的完備。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能即調(diào)控功能，而非忽視政府采購(gòu)政策功能的有限性，將其作為萬(wàn)能工具使用，導(dǎo)致舍本逐末、本末倒置，使得以基本功能為導(dǎo)向可能淪為一句空話。

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（以下簡(jiǎn)稱OECD）于2017年在《公共采購(gòu)支持創(chuàng)新：良好實(shí)踐與戰(zhàn)略》報(bào)告中提出“OECD推動(dòng)戰(zhàn)略性運(yùn)用公共采購(gòu)支持創(chuàng)新的框架”（以下簡(jiǎn)稱OECD框架）。OECD框架以12項(xiàng)原則為基礎(chǔ)，即透明度、誠(chéng)信、準(zhǔn)入、平衡、參與、效率、電子采購(gòu)、能力、評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)管理、問(wèn)責(zé)和整體性原則。其中，平衡原則概括了在公共采購(gòu)物有所值的基本目標(biāo)與其他政策目標(biāo)之間進(jìn)行平衡的必要性。平衡原則強(qiáng)調(diào)，公共采購(gòu)制度有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)、創(chuàng)新、增加就業(yè)和發(fā)展中小企業(yè)等迫切的政策目標(biāo)，但應(yīng)與公共采購(gòu)實(shí)現(xiàn)物有所值的基本政策目標(biāo)相互平衡。在政府采購(gòu)支持創(chuàng)新方面，OECD建議各國(guó)應(yīng)將創(chuàng)新作為公共采購(gòu)的第二位政策目標(biāo)，并將其與物有所值目標(biāo)進(jìn)行協(xié)調(diào)。

正因?yàn)檎吖δ苁钦少?gòu)作為一種調(diào)控工具而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)特定領(lǐng)域或特定對(duì)象的支持或促進(jìn)，政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵守的根本性準(zhǔn)則就不宜作為政府采購(gòu)政策。將政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵守的根本性準(zhǔn)則作為政府采購(gòu)政策，反而會(huì)降低其重要性。因此，筆者認(rèn)為，《征求意見(jiàn)稿》第二十三條、第二十四條將本國(guó)采購(gòu)、維護(hù)國(guó)家安全作為政府采購(gòu)政策，并不妥當(dāng)。在我國(guó)未加入《政府采購(gòu)協(xié)定》、政府采購(gòu)市場(chǎng)未完全對(duì)外開(kāi)放的情況下，本國(guó)采購(gòu)應(yīng)當(dāng)是政府采購(gòu)的根本性準(zhǔn)則，即基本原則。而管控進(jìn)口才是政策性目標(biāo)，才屬于政策功能。同樣，維護(hù)國(guó)家安全也是政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵守的根本性準(zhǔn)則，而不是政策性目標(biāo)。

優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、績(jī)效、物有所值之間的關(guān)系

優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、績(jī)效、物有所值都是對(duì)采購(gòu)結(jié)果的重視和追求。

優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)強(qiáng)調(diào)采購(gòu)標(biāo)的本身的質(zhì)量和價(jià)格的關(guān)系，屬于政府采購(gòu)基本功能的范疇，且屬于基本功能中的核心功能。《深化政府采購(gòu)制度改革方案》提出，構(gòu)建現(xiàn)代政府采購(gòu)制度以優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)和用戶反饋為導(dǎo)向。這充分說(shuō)明優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)是現(xiàn)代政府采購(gòu)制度的核心價(jià)值目標(biāo)。

關(guān)于政府采購(gòu)績(jī)效，目前并沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和表述。有學(xué)者指出，政府采購(gòu)績(jī)效是指政府采購(gòu)產(chǎn)出與相應(yīng)的投入之間的對(duì)比關(guān)系，是對(duì)政府采購(gòu)效率進(jìn)行的全面整體的評(píng)價(jià)，與政府采購(gòu)效率既有區(qū)別又相互聯(lián)系。一般來(lái)說(shuō)，政府采購(gòu)績(jī)效不僅注重對(duì)政府采購(gòu)行為本身效率的評(píng)價(jià)，更注重對(duì)政府采購(gòu)效果的評(píng)價(jià)。政府采購(gòu)的績(jī)效包括狹義的政府采購(gòu)績(jī)效和廣義的政府采購(gòu)績(jī)效，政府采購(gòu)的公共性決定了在討論政府采購(gòu)績(jī)效時(shí)，應(yīng)該將政府采購(gòu)績(jī)效界定在廣義的范圍，除經(jīng)濟(jì)效益以外，還包括政治績(jī)效和社會(huì)績(jī)效。該觀點(diǎn)實(shí)際上把基本功能和政策功能都納入績(jī)效考量的范疇。

物有所值則是一個(gè)相當(dāng)抽象、不易把握的原則，對(duì)什么是物有所值、怎樣才算是物有所值等問(wèn)題的回答，智者見(jiàn)智，仁者見(jiàn)仁，極難形成統(tǒng)一意見(jiàn)。有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，政府采購(gòu)作為財(cái)政支出管理的一項(xiàng)基本制度，是全面實(shí)施績(jī)效管理的重要載體，實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)落實(shí)到政府采購(gòu)，就是確立政府采購(gòu)物有所值制度目標(biāo)。具體要在采購(gòu)需求、交易規(guī)則、合同簽訂及履約管理、政策功能中體現(xiàn)物有所值目標(biāo)。這實(shí)際上是把基本功能和政策功能都納入績(jī)效與物有所值的范疇。

然而，OECD框架將物有所值限定于政府采購(gòu)基本功能的范疇，而未將政策功能納入物有所值的范疇。對(duì)此，筆者高度認(rèn)同。基本功能是政府采購(gòu)的主要功能，政策功能是補(bǔ)充功能。將物有所值限定于基本功能的范疇，有利于突出基本功能的第一性，控制政策功能的非理性化。但筆者更傾向于用優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)而非物有所值來(lái)表達(dá)政府采購(gòu)的基本功能，與深化政府采購(gòu)制度改革提出的“以優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)和用戶反饋為導(dǎo)向”建立現(xiàn)代政府采購(gòu)制度的表達(dá)保持一致。對(duì)于績(jī)效，則應(yīng)當(dāng)把基本功能與政策功能都納入其考量之中。

此外，筆者贊同將績(jī)效原則作為《征求意見(jiàn)稿》的基本原則，且應(yīng)是首要原則，但在設(shè)計(jì)具體規(guī)范、制度時(shí)，則應(yīng)堅(jiān)持以優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)為核心價(jià)值追求的基本功能的第一性，良好平衡基本功能與政策功能的關(guān)系。

為突出績(jī)效原則的首位性，筆者認(rèn)為，《征求意見(jiàn)稿》的基本原則，宜采用《民法典》對(duì)基本原則的表達(dá)方式，即《征求意見(jiàn)稿》的基本原則不以“原則”命名，而是對(duì)各項(xiàng)原則作適當(dāng)展開(kāi)。如，《民法典》第四條將平等原則規(guī)定為“民事主體在民事活動(dòng)中的法律地位一律平等”；第五條將自愿原則規(guī)定為“民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循自愿原則，按照自己的意思設(shè)立、變更、終止民事法律關(guān)系”。

采用《民法典》的表達(dá)方式，好處在于使各項(xiàng)基本原則更加明確、具體，體現(xiàn)出在本領(lǐng)域的特定內(nèi)涵。政府采購(gòu)法所規(guī)定的公開(kāi)透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則（以下簡(jiǎn)稱“三公”原則），在其他領(lǐng)域的法律也將其作為基本原則，僅在表述上略有不同。如，《中華人民共和國(guó)拍賣法》《中華人民共和國(guó)證券法》等。但其在不同領(lǐng)域的內(nèi)涵顯然不同。《征求意見(jiàn)稿》將“三公”原則簡(jiǎn)單規(guī)定為基本原則，無(wú)法凸顯其在本領(lǐng)域的特殊性。

同時(shí)，各項(xiàng)原則分別描述，可以根據(jù)重要性的不同進(jìn)行排序。如此一來(lái)，績(jī)效原則就可以比較妥當(dāng)?shù)亓杏谥T基本原則之首。若合并在一條或者一款進(jìn)行表達(dá)，受制于語(yǔ)法結(jié)構(gòu)、語(yǔ)言表達(dá)習(xí)慣等，只有將績(jī)效原則列于“三公”原則和誠(chéng)實(shí)信用原則之后，才比較通順，卻又凸顯不出其在《征求意見(jiàn)稿》規(guī)范體系中特別重要的地位，易導(dǎo)致對(duì)績(jī)效追求的末位化。

（作者單位分別為浙江省財(cái)政廳、浙江省社會(huì)主義學(xué)院、浙江省監(jiān)獄管理局、浙江省杭州市臨安區(qū)財(cái)政局）

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