關于政府采購法修訂的幾個理論問題（下）

政采法治建設與國家治理現代化

關于政府采購法修訂的幾個理論問題（下）

■ 何一平 徐劍波 魏海峰 袁賢根

除了對政府采購合同的相關爭議進行討論外，筆者還想進一步探討政府采購基本功能與政策功能的關系，以及優質優價、績效、物有所值之間的關系。

基本功能與政策功能的關系

政府采購的基本功能也可稱為政府采購的基本目標，是指政府采購意在達到的優質優價，以及因規范而實現的預防腐敗等功能或目標。政府采購的政策功能也可稱為政府采購的政策性目標，是指政府采購作為一種調控工具而對經濟社會特定領域或特定對象的支持或促進，包括支持或促進創新、節能環保、不發達地區和少數民族地區發展、中小企業發展等。政策功能是一種派生性功能，容易非理性化，應受法律嚴格控制。在實踐中，一方面，法定政策實效不足；另一方面，存在政策工具被濫用、非理性擴張、不當干預市場的問題。《深化政府采購制度改革方案》提出，構建現代政府采購制度要以優質優價采購結果和用戶反饋（基本功能）為導向，同時將政策功能完備作為現代政府采購制度的重要內容。筆者認為，政策功能完備作為改革目標之一，不得作泛化理解。基本功能與政策功能的價值目標并不完全一致，兩者易發生沖突。過度追求政策功能勢必對基本功能造成損害。

在基本功能與政策功能的關系方面，應堅持基本功能優先，在此基礎上追求政策功能，且政策功能拓展應有合理邊界。換言之，政策功能完備應是有合理限度、合理邊界的完備，而不是沒有限度、沒有邊界的完備。現代市場經濟應發揮政府采購的政策功能即調控功能，而非忽視政府采購政策功能的有限性，將其作為萬能工具使用，導致舍本逐末、本末倒置，使得以基本功能為導向可能淪為一句空話。

經濟合作與發展組織（以下簡稱OECD）于2017年在《公共采購支持創新：良好實踐與戰略》報告中提出“OECD推動戰略性運用公共采購支持創新的框架”（以下簡稱OECD框架）。OECD框架以12項原則為基礎，即透明度、誠信、準入、平衡、參與、效率、電子采購、能力、評價、風險管理、問責和整體性原則。其中，平衡原則概括了在公共采購物有所值的基本目標與其他政策目標之間進行平衡的必要性。平衡原則強調，公共采購制度有助于實現環境保護、創新、增加就業和發展中小企業等迫切的政策目標，但應與公共采購實現物有所值的基本政策目標相互平衡。在政府采購支持創新方面，OECD建議各國應將創新作為公共采購的第二位政策目標，并將其與物有所值目標進行協調。

正因為政策功能是政府采購作為一種調控工具而對經濟社會特定領域或特定對象的支持或促進，政府采購活動應當遵守的根本性準則就不宜作為政府采購政策。將政府采購活動應當遵守的根本性準則作為政府采購政策，反而會降低其重要性。因此，筆者認為，《征求意見稿》第二十三條、第二十四條將本國采購、維護國家安全作為政府采購政策，并不妥當。在我國未加入《政府采購協定》、政府采購市場未完全對外開放的情況下，本國采購應當是政府采購的根本性準則，即基本原則。而管控進口才是政策性目標，才屬于政策功能。同樣，維護國家安全也是政府采購活動應當遵守的根本性準則，而不是政策性目標。

優質優價、績效、物有所值之間的關系

優質優價、績效、物有所值都是對采購結果的重視和追求。

優質優價強調采購標的本身的質量和價格的關系，屬于政府采購基本功能的范疇，且屬于基本功能中的核心功能。《深化政府采購制度改革方案》提出，構建現代政府采購制度以優質優價和用戶反饋為導向。這充分說明優質優價是現代政府采購制度的核心價值目標。

關于政府采購績效，目前并沒有統一的認識和表述。有學者指出，政府采購績效是指政府采購產出與相應的投入之間的對比關系，是對政府采購效率進行的全面整體的評價，與政府采購效率既有區別又相互聯系。一般來說，政府采購績效不僅注重對政府采購行為本身效率的評價，更注重對政府采購效果的評價。政府采購的績效包括狹義的政府采購績效和廣義的政府采購績效，政府采購的公共性決定了在討論政府采購績效時，應該將政府采購績效界定在廣義的范圍，除經濟效益以外，還包括政治績效和社會績效。該觀點實際上把基本功能和政策功能都納入績效考量的范疇。

物有所值則是一個相當抽象、不易把握的原則，對什么是物有所值、怎樣才算是物有所值等問題的回答，智者見智，仁者見仁，極難形成統一意見。有關負責人指出，政府采購作為財政支出管理的一項基本制度，是全面實施績效管理的重要載體，實現績效目標落實到政府采購，就是確立政府采購物有所值制度目標。具體要在采購需求、交易規則、合同簽訂及履約管理、政策功能中體現物有所值目標。這實際上是把基本功能和政策功能都納入績效與物有所值的范疇。

然而，OECD框架將物有所值限定于政府采購基本功能的范疇，而未將政策功能納入物有所值的范疇。對此，筆者高度認同。基本功能是政府采購的主要功能，政策功能是補充功能。將物有所值限定于基本功能的范疇，有利于突出基本功能的第一性，控制政策功能的非理性化。但筆者更傾向于用優質優價而非物有所值來表達政府采購的基本功能，與深化政府采購制度改革提出的“以優質優價和用戶反饋為導向”建立現代政府采購制度的表達保持一致。對于績效，則應當把基本功能與政策功能都納入其考量之中。

此外，筆者贊同將績效原則作為《征求意見稿》的基本原則，且應是首要原則，但在設計具體規范、制度時，則應堅持以優質優價為核心價值追求的基本功能的第一性，良好平衡基本功能與政策功能的關系。

為突出績效原則的首位性，筆者認為，《征求意見稿》的基本原則，宜采用《民法典》對基本原則的表達方式，即《征求意見稿》的基本原則不以“原則”命名，而是對各項原則作適當展開。如，《民法典》第四條將平等原則規定為“民事主體在民事活動中的法律地位一律平等”；第五條將自愿原則規定為“民事主體從事民事活動，應當遵循自愿原則，按照自己的意思設立、變更、終止民事法律關系”。

采用《民法典》的表達方式，好處在于使各項基本原則更加明確、具體，體現出在本領域的特定內涵。政府采購法所規定的公開透明原則、公平競爭原則、公正原則（以下簡稱“三公”原則），在其他領域的法律也將其作為基本原則，僅在表述上略有不同。如，《中華人民共和國拍賣法》《中華人民共和國證券法》等。但其在不同領域的內涵顯然不同。《征求意見稿》將“三公”原則簡單規定為基本原則，無法凸顯其在本領域的特殊性。

同時，各項原則分別描述，可以根據重要性的不同進行排序。如此一來，績效原則就可以比較妥當地列于諸基本原則之首。若合并在一條或者一款進行表達，受制于語法結構、語言表達習慣等，只有將績效原則列于“三公”原則和誠實信用原則之后，才比較通順，卻又凸顯不出其在《征求意見稿》規范體系中特別重要的地位，易導致對績效追求的末位化。

（作者單位分別為浙江省財政廳、浙江省社會主義學院、浙江省監獄管理局、浙江省杭州市臨安區財政局）

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