國際采購文書對中國企業(yè)參與歐盟公共采購項目的影響

【業(yè)內(nèi)觀點】

國際采購文書對中國企業(yè)參與歐盟公共采購項目的影響

■ 陳宇

歷經(jīng)十年的磋商和醞釀，歐洲議會和歐盟理事會于2022年6月23日正式通過了國際采購文書（International Procurement Instrument，以下簡稱IPI）法案。該法案于8月底正式生效，有效期5年。可以預期的是，IPI將會對非《政府采購協(xié)定》（以下簡稱GPA）成員國的企業(yè)參與歐盟公共采購項目造成很大限制，尤其對中國等新興經(jīng)濟體國家具有較強的針對性。本文試圖通過梳理IPI的立法背景，研究其關(guān)鍵條款，分析IPI對中國企業(yè)的影響及相關(guān)建議，為我國企業(yè)更好地參與歐盟公共采購項目提供參考。

IPI立法過程中的中國因素

在國際貿(mào)易層面，歐盟一直試圖在世界貿(mào)易組織2014年修訂的GPA范圍內(nèi)，以多邊方式實現(xiàn)公共采購市場開放方面的對等性，并以雙邊方式（如歐盟—日本經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定的政府采購章節(jié)）進入對方公共采購市場。然而，結(jié)果卻是好壞參半，原因在于許多新興經(jīng)濟體還沒有加入GPA或以雙邊方式向歐盟開放其公共采購市場，例如，巴西、中國、印度等。由于多方面原因，中國加入GPA的談判進展緩慢，歐盟由此一直將中國視為在公共采購領(lǐng)域采取歧視性措施的典型對象之一。

此外，中國與歐盟之間持續(xù)多年的貿(mào)易順差問題較為突出。特別是從2016年以來，中國一直居于歐盟前五大逆差來源地的首位，且順差額逐年增長。這導致雙方多年來在反傾銷、技術(shù)性貿(mào)易壁壘、保障措施和知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的貿(mào)易摩擦持續(xù)不斷，歐盟也不斷強調(diào)中國必須采取應對措施來改變貿(mào)易一直失衡的局面。

這些因素都促使歐盟將中國問題作為制定該法案的一個重要因素，意圖推動甚至迫使貿(mào)易伙伴國家參與GPA談判，加速開放公共采購市場。從這個意義上看，IPI法案有可能成為中歐貿(mào)易摩擦的一個新領(lǐng)域。

IPI對中國企業(yè)的影響

一是中國企業(yè)將失去直接競標歐盟大型工程項目的機會。

根據(jù)IPI法案第二章第六條項下第四款和第六款的規(guī)定，對于估計價值等于或超過1500萬歐元（扣除增值稅）的工程和特許權(quán)項目以及估計價值等于或超過500萬歐元（扣除增值稅）的貨物和服務項目，歐盟招標當局有權(quán)采取IPI調(diào)整措施。一方面，允許受IPI措施限制的第三國企業(yè)參加投標，但調(diào)高投標評估分數(shù)值到100%，導致其喪失價格競爭優(yōu)勢；另一方面，將受IPI措施限制的第三國企業(yè)直接排除在投標程序外。

近年來，我國參與歐盟公共采購的主要領(lǐng)域集中在合同額高于1500萬歐元的大型工程項目。該法案將直接導致我國企業(yè)難以參與歐盟大型工程項目，使得其競爭優(yōu)勢無法發(fā)揮。

二是中國企業(yè)間接參與歐盟大型工程項目的渠道遇阻。

根據(jù)IPI法案第一章第三條項下第二款的規(guī)定，當投標人為聯(lián)合體時，如果受IPI措施限制的第三國聯(lián)合體成員所占比例超過15%，且提供了至少1項用于滿足投標資格要求的業(yè)績或其他支持（如核心業(yè)績、人員、財務能力等），則歐盟招標當局將對該聯(lián)合體采取IPI調(diào)整措施。根據(jù)IPI法案第二章第八條的規(guī)定，中標方應承諾不會將高于合同額50%的比例分包給受IPI措施限制的第三國的經(jīng)營者。如違反承諾，則其會面臨合同額10%至30%的罰款。

上述規(guī)定進一步限制了我國企業(yè)通過聯(lián)合當?shù)睾献骰锇閬硪?guī)避IPI法案的可操作性，使得組成聯(lián)合體投標和作為主要分包商參與投標獲取的實際經(jīng)濟價值大為降低。

三是中國企業(yè)存在被迫退出歐盟公共采購市場的現(xiàn)實風險。

根據(jù)IPI法案第二章第六條項下第十一款的規(guī)定，一項IPI調(diào)整措施應在其生效后五年內(nèi)到期，到期后還可延長5年期限。如果中國企業(yè)在數(shù)年內(nèi)無法參與歐盟公共采購工程項目，將導致中國企業(yè)事實上退出歐盟公共采購市場，而此前多年的市場開發(fā)和塑造品牌的努力都將付之東流。

綜上所述，筆者認為，隨著IPI法案的正式生效，非GPA成員國企業(yè)參與歐盟公共采購項目的機會將被極大限制，這將對在歐盟經(jīng)營的中國企業(yè)產(chǎn)生重大負面影響。

中國企業(yè)如何應對

在國家層面，各國的貿(mào)易政策博弈是一個長期過程，這有待我國適時出臺相應的應對措施。而企業(yè)本身僅僅是這種國家間利益博弈的著力點，事實上處于相對被動的地位。但這并不意味著中國企業(yè)只能無所作為。筆者認為，可以通過合理利用和規(guī)避IPI法案的方式，解決我國企業(yè)當前在歐盟公共采購市場遇到的困境。

一是在參與項目方式上，與外國企業(yè)開展多種形式的合作。

在總結(jié)現(xiàn)有與跨國企業(yè)在第三方市場合作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中國企業(yè)可以在對外承包工程的設(shè)計咨詢、造價咨詢、投融資、工程建設(shè)標準化、建設(shè)施工和運營管理等方面，深化與有意愿的國家、國際組織、大型跨國企業(yè)、國際金融機構(gòu)等開展多邊合作。

在股權(quán)投資方面，中國企業(yè)既可以通過成立屬地公司等方式推進屬地化建設(shè)，來提高本土化成分，也可以以收購、參股、合資等方式（占比不超過15%）與國際承包工程企業(yè)合作，支持參股企業(yè)以直接參與投標的方式來間接參與歐盟項目，為高水平參與項目競爭創(chuàng)造便利化條件。

在分包方面，中國企業(yè)可以作為專業(yè)分包商參與歐盟公共采購項目，但要控制不超過參與項目合同總價值的50%。例如，在工程項目的投融資、設(shè)計咨詢、設(shè)備采購、建設(shè)施工、運營管理等多個方面進行參與，不斷提升國際競爭力，推動對外承包工程發(fā)展向產(chǎn)業(yè)鏈高端延伸。

二是在項目范圍上，合理選擇多種類的招標項目。

中國企業(yè)可以關(guān)注IPI法案管轄之外的當?shù)仨椖浚约霸摲ò傅睦鈼l款中的項目，尋找參與多種類歐盟公共采購項目的機會。

在非歐盟資金支持的項目方面，中國企業(yè)可以關(guān)注多邊開發(fā)銀行資助的項目、私人投資的項目，以及惠及民眾的“小而美”民生項目。目前，民生項目相對規(guī)模小、周期短、經(jīng)濟和社會效益較好，已成為我國對外合作的優(yōu)先事項，特別是聚焦清潔能源、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、衛(wèi)生健康、文化教育等領(lǐng)域，將得到我國對外援助資金的重點政策支持。

在IPI法案的例外條款方面，根據(jù)IPI法案第二章第七條，歐盟將會發(fā)布免于適用法案的采購當局清單，中國企業(yè)可以關(guān)注在例外清單上的招標當局所發(fā)布的招標項目。根據(jù)IPI法案第二章第九條，中國企業(yè)可以尋找不對公共采購程序適用IPI調(diào)整措施的招標項目（滿足投標方唯一、公共衛(wèi)生或環(huán)保因素等），但這類項目更有賴于歐盟委員會和招標方，其范圍和程度有賴于該法案落實的情況。

三是密切關(guān)注IPI法案的實施進展，及時調(diào)整和制定更有針對性的應對措施。

一方面，IPI法案為歐盟實際執(zhí)行法案預留了一定的彈性空間。其明確規(guī)定，是否采取IPI調(diào)整措施需要考量與第三國限制性措施的相稱性、替代供應來源的可用性、符合歐盟利益的整體性等重要因素。

另一方面，現(xiàn)在法案的條款規(guī)定較為原則，法案的實施情況有待進一步考察。例如，評分調(diào)整措施、豁免IPI措施清單等具體程序標準和要求都有待歐盟委員會于明年發(fā)布的實施細則。

因此，中國企業(yè)有必要密切關(guān)注IPI法案的實施進展，以及可能影響IPI實際執(zhí)行的因素（如，中歐政治和貿(mào)易關(guān)系的實時變化、IPI實施細則等），通過更長一段時間的觀察和研究，再及時調(diào)整和制定更有針對性的應對措施。

（作者系北京德和衡律師事務所高級聯(lián)席合伙人）

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