破除工程采購的“楚河漢界”

【探討與爭鳴】

破除工程采購的“楚河漢界”

■ 羅道勝

長期以來，政府采購法和招標投標法在一定程度上存在適用范圍不協調、監管主體重疊、監管內容交叉等問題，由此形成了政府工程采購和貨物、服務采購兩套幾乎不同的監管體系和模式。可以說，工程采購的法律適用問題給從業人士帶來了極大困擾。筆者認為，要切實解決工程采購的法律適用問題，須破除工程采購的“楚河漢界”，實現政府采購法和招標投標法的合二為一。

有學者認為，招標投標法是一部規范活動的程序法，而政府采購法是一部規范活動的實體法律，包括全面、綜合事項，內涵豐富得多。也就是說，實行政府采購的工程，若采用招標投標方式，依據現行法律，按招標投標法規定的程序執行，但按政府采購法執行更合理。具體操作是，發改委立項和資金批復，財政部門據此編制預算，各相關部門按項目批復及批準的預算，根據現行工程管理規定組織實施，建設部門負責工程建設技術標準、定額標準、質量監理以及建材市場管理等。但這只是一家之言，并沒有形成共識，更多的是相關建設工程行業主管部門工作人員認為，建設工程采用招標投標方式的就是適用招標投標法，不屬于政府采購項目，更不適用政府采購法，且在實踐中普遍這樣執行。

但筆者認為，這不僅僅是理解和認識問題，更重要的是工程監督管理協調問題。的確，目前規定“政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法”，這種“鏈接式借法”管理模式，很容易讓人理解為招投標工程不屬于政府采購，屬于例外情形。同時，招標投標法先于政府采購法出臺，且自2017年12月28日起修訂施行的招標投標法也未明確招投標工程適用政府采購法。再者說，招標投標法和政府采購法位階同等，都是通過人大立法，不能因為它是程序法而降低其位階。此外，在實踐中，對于招投標工程，財政只是進行了工程預算、決算及工程款的撥付工作，顯然，這只是履行了財政職能，并不是政府采購法規定的監督管理職能，從采購計劃、備案、招標文件文本制定、招標投標過程、工程招標代理、合同備案、建設管理（設計、施工和監理）、投訴處理、驗收管理等絕大部分環節，政府采購監督部門均未參與監管，甚至建設工程必須公開招標的金額標準也是由發改委確定。因此，必須招標的建設工程既是立法難題，也是執法難題。

從全球范圍內來看，政府主體采購的工程與自主經營市場主體建設的工程項目，在政策功能、合同管理、績效目標管理上是完全不同的，應當適用不同的監管制度。政府主體采購工程適用政府采購法，自主經營市場主體的招標可以適用招標投標法。如此一來，既不破壞現有主管部門的分工管理體制，又可以讓主管部門依舊在投資立項管理環節行使管理職能，只是工程招投標活動應納入政府采購法規制和財政部門監管，這是對市場主體關切的積極回應，也是政府采購領域推進國家治理體系和治理能力現代化的具體體現，更是我國財政預算管理一體化、績效管理一體化的必然要求。

當然，新的管理制度的確立，不可避免地要改變原有的管理體系和管理方式，協調事項也就應運而生。其中，最突出的就是采購管理與工程管理的銜接。貨物和服務不存在相應的管理問題，但工程卻不同，有建筑工程管理。對于招標投標法規范的招標投標工程，國務院還明確了相應的行業管理部門及其職責。因此，客觀上存在管理的協調配合問題。

現行的工程采購實際上是多頭管理，發改委負責工程項目的立項和工程招標的協調，建設部門負責工程的施工標準和建筑市場管理，以及招標的行業中介機構管理。但管理行為缺乏銜接，難以統一形成合力，達不到預期管理效果。納入政府采購法后，財政部門可綜合協調，統一政策，各司其職，協調配合，規范行為，包括預算管理、信息管理、方式管理、合同管理、投訴處理、監督檢查、行政處理、制定規章制度等。建設工程行政主管部門如水利、交通、鐵道、民航、信息產業等負責相關行業工程項目的監督執法，由發改部門監督檢查。但要在工程上切實做到兩法合一，建議刪除“政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法”的內容，且在附則中規定“對于政府采購工程招標投標管理辦法，由國務院財政部門另行制定”。

（作者單位：江西省寧都縣財政局）

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。