供應(yīng)商維權(quán)“法寶”有待升級(jí)

政采法治建設(shè)與國(guó)家治理現(xiàn)代化

供應(yīng)商維權(quán)“法寶”有待升級(jí)

——對(duì)完善當(dāng)前政府采購(gòu)質(zhì)疑、投訴及舉報(bào)制度的思考

■ 田方

政府采購(gòu)法頒布20年來(lái)，質(zhì)疑、投訴及舉報(bào)制度成為政府采購(gòu)救濟(jì)機(jī)制的重要組成部分，是供應(yīng)商維護(hù)其合法權(quán)益的“法寶”，對(duì)規(guī)范政府采購(gòu)秩序發(fā)揮了重要作用，但筆者認(rèn)為，這些規(guī)定尚需完善，有待升級(jí)。本文試圖梳理政府采購(gòu)質(zhì)疑、投訴及舉報(bào)制度的發(fā)展歷程，分析其當(dāng)前存在的不足之處，提出相關(guān)合理化對(duì)策，以期為深化政府采購(gòu)制度改革略盡綿薄之力。

政府采購(gòu)質(zhì)疑、投訴及舉報(bào)制度的發(fā)展歷程

2003年正式施行的政府采購(gòu)法第六章對(duì)質(zhì)疑和投訴作出了明確規(guī)定。此外，第七章第七十條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中的違法行為，有權(quán)控告和檢舉，有關(guān)部門(mén)、機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照各自職責(zé)及時(shí)處理”，為供應(yīng)商的舉報(bào)提供了法律依據(jù)。2004年，《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號(hào)，以下簡(jiǎn)稱20號(hào)令）發(fā)布，對(duì)政府采購(gòu)?fù)对V制度作了明確規(guī)定，有效防止和糾正了政府采購(gòu)不當(dāng)和違法行為，保護(hù)了政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益。2015年頒布的政府采購(gòu)法實(shí)施條例，對(duì)質(zhì)疑和投訴作了進(jìn)一步細(xì)化，第六十四條明確了財(cái)政部門(mén)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督檢查權(quán)利。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及政府采購(gòu)制度改革的深入，20號(hào)令已不再適應(yīng)現(xiàn)行法規(guī)及實(shí)際監(jiān)管的需要。2018年，《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)，以下簡(jiǎn)稱94號(hào)令）施行，對(duì)質(zhì)疑和投訴進(jìn)行了全面系統(tǒng)的規(guī)定，是當(dāng)前質(zhì)疑和投訴處理的主要法律依據(jù)。94號(hào)令進(jìn)一步維護(hù)了供應(yīng)商的合法權(quán)益和公平公正的市場(chǎng)秩序，并取得了良好效果。

當(dāng)前政府采購(gòu)質(zhì)疑、投訴及舉報(bào)制度存在的不足

一是頻繁的惡意質(zhì)疑擾亂政府采購(gòu)秩序。當(dāng)前，受?chē)?guó)際環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻和國(guó)內(nèi)疫情沖擊明顯的超預(yù)期影響，經(jīng)濟(jì)新的下行壓力進(jìn)一步加大。在這一嚴(yán)峻形勢(shì)下，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)壓力顯著增加，政府采購(gòu)供應(yīng)商間的競(jìng)爭(zhēng)也日趨激烈。個(gè)別供應(yīng)商在未中標(biāo)的情況下，只要是自己參與的采購(gòu)項(xiàng)目便會(huì)提起質(zhì)疑，質(zhì)疑的事項(xiàng)及理由各不相同，有的是主觀臆測(cè)，有的是道聽(tīng)途說(shuō)，有的是胡編亂造，且質(zhì)疑只要提交一份質(zhì)疑函即可，成本很低。同時(shí)，質(zhì)疑只需符合質(zhì)疑函所規(guī)定的格式及要件，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)受理。而采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)受理上述質(zhì)疑后，經(jīng)查證，往往是質(zhì)疑不成立。從質(zhì)疑受理、處理及答復(fù)的過(guò)程來(lái)看，反復(fù)受理類似的惡意質(zhì)疑，極大地影響了采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的工作秩序和效率，但在現(xiàn)有制度上并無(wú)相關(guān)制約措施。目前，僅投訴有在全國(guó)范圍內(nèi)12個(gè)月內(nèi)三次以上查無(wú)實(shí)據(jù)的列入不良行為記錄名單及對(duì)虛假、惡意投訴的處置規(guī)定，而質(zhì)疑沒(méi)有相關(guān)制度規(guī)定，使正常的采購(gòu)秩序因此而受到干擾。

二是投訴過(guò)程中暫停政府采購(gòu)活動(dòng)的掌握無(wú)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。政府采購(gòu)法第五十七條規(guī)定，“政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)在處理投訴事項(xiàng)期間，可以視具體情況書(shū)面通知采購(gòu)人暫停采購(gòu)活動(dòng)”。可以看出，是否暫停采購(gòu)活動(dòng)主要依靠政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)的自由裁量，但在實(shí)務(wù)中，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)際情況并不能完全掌握。一方面，可能會(huì)出現(xiàn)投訴人以干擾采購(gòu)項(xiàng)目順利推進(jìn)為目的進(jìn)行投訴的情況，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)主觀判斷后要求暫停采購(gòu)活動(dòng)，而投訴處理的時(shí)間往往相對(duì)較長(zhǎng)，這就致使部分時(shí)間要求緊急的采購(gòu)項(xiàng)目受到影響，采購(gòu)任務(wù)無(wú)法按期完成。另一方面，也會(huì)有被投訴的采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)該暫停但政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)并未要求暫停的情況，由此可能出現(xiàn)投訴處理決定應(yīng)當(dāng)重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)時(shí)合同已經(jīng)開(kāi)始履行或履行完畢等被動(dòng)情況。

三是舉報(bào)程序及規(guī)定不明確影響采購(gòu)秩序。按照現(xiàn)行政府采購(gòu)法的規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以先提出質(zhì)疑，質(zhì)疑供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意的，可以向同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)投訴，這是質(zhì)疑和投訴的正常程序性規(guī)定。然而，舉報(bào)并無(wú)相關(guān)程序性要求，僅僅是參照政府采購(gòu)法第七十條的總體規(guī)定，使供應(yīng)商可以繞開(kāi)質(zhì)疑、投訴規(guī)定時(shí)限和原則隨意進(jìn)行舉報(bào)且不需要承擔(dān)任何責(zé)任。而無(wú)論是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)還是政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)，對(duì)于舉報(bào)都應(yīng)當(dāng)接收并在權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行處理。對(duì)于一些隨意、惡意的舉報(bào)，甚至?xí)霈F(xiàn)相關(guān)部門(mén)疲于應(yīng)對(duì)的情況，其處理過(guò)程無(wú)論是對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目開(kāi)展、采購(gòu)秩序維護(hù)還是行政資源的使用，都有較大不利影響。此外，舉報(bào)的受理及處理在制度上沒(méi)有具體規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中監(jiān)督管理部門(mén)沒(méi)有明確統(tǒng)一的方式和標(biāo)準(zhǔn)。

優(yōu)化當(dāng)前政府采購(gòu)質(zhì)疑、投訴及舉報(bào)制度的對(duì)策

一是在制度上強(qiáng)化對(duì)惡意質(zhì)疑供應(yīng)商的處理。質(zhì)疑是供應(yīng)商維護(hù)其自身合法權(quán)益的重要救濟(jì)渠道，在充分保障供應(yīng)商依法質(zhì)疑權(quán)利的基礎(chǔ)上，建議在制度上增加“供應(yīng)商在1年內(nèi)有一定數(shù)量以上質(zhì)疑不成立的，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以將該情況報(bào)告至政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)，由政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)進(jìn)行審查并可以參照投訴中不良行為記錄名單制度進(jìn)行處理”的規(guī)定，從而對(duì)惡意質(zhì)疑的供應(yīng)商起到震懾作用，進(jìn)一步維護(hù)政府采購(gòu)秩序。

二是優(yōu)化投訴過(guò)程中暫停采購(gòu)活動(dòng)的條件要求。一方面，允許供應(yīng)商在投訴過(guò)程中有申請(qǐng)暫停采購(gòu)活動(dòng)的權(quán)利，投訴受理機(jī)關(guān)根據(jù)投訴供應(yīng)商的申請(qǐng)來(lái)決定是否暫停采購(gòu)活動(dòng)，以防出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)暫停采購(gòu)活動(dòng)而投訴處理機(jī)關(guān)未決定暫停采購(gòu)活動(dòng)的情況。另一方面，對(duì)于投訴受理機(jī)關(guān)視具體情況決定暫停采購(gòu)活動(dòng)的要求，可以將其中的具體情況予以明確，明確指出在何種具體情況下可以暫停采購(gòu)活動(dòng)，最大限度規(guī)避投訴處理機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。此外，允許采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)不適于暫停采購(gòu)活動(dòng)的情況提出申請(qǐng)，并說(shuō)明具體理由，以防出現(xiàn)不必要暫停采購(gòu)活動(dòng)的情況，影響采購(gòu)活動(dòng)的正常進(jìn)行。

三是全面完善舉報(bào)程序及處理規(guī)定。質(zhì)疑、投訴及舉報(bào)作為供應(yīng)商維護(hù)自身合法權(quán)益的重要救濟(jì)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)相互補(bǔ)充、有機(jī)結(jié)合的整體。建議在充分總結(jié)近年來(lái)關(guān)于舉報(bào)處理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定有關(guān)政府采購(gòu)舉報(bào)處理辦法，明確政府采購(gòu)舉報(bào)的舉報(bào)期限、舉報(bào)方式、舉報(bào)程序、處理程序、處理標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。同時(shí)，厘清采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)、信訪部門(mén)及紀(jì)檢部門(mén)在受理舉報(bào)時(shí)的各方責(zé)任和職權(quán)范圍，使政府采購(gòu)舉報(bào)有法可依。此外，政府采購(gòu)舉報(bào)處理辦法也應(yīng)與94號(hào)令相銜接，使質(zhì)疑、投訴及舉報(bào)都可以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，在切實(shí)提高政府采購(gòu)工作效率的同時(shí)，最大限度地保護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益。

（作者單位：海關(guān)總署物資裝備采購(gòu)中心）

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