改革步履不停 真理愈辯愈明

編者按：當(dāng)時(shí)間悄悄地從指間流過，我們看到，在過去的一年里，政府采購領(lǐng)域進(jìn)行了大刀闊斧的改革，營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。同時(shí)，我們還看到，有些實(shí)踐謎團(tuán)仍難解開，業(yè)界為此爭論不休，但始終我們相信真理愈辯愈明。這一期，本版盤點(diǎn)了2022年度業(yè)界最關(guān)心的十大實(shí)務(wù)話題，回應(yīng)各方關(guān)切。

改革步履不停 真理愈辯愈明

——2022年業(yè)界最關(guān)心的十大實(shí)務(wù)話題

■ 本報(bào)記者 楊文君

框架協(xié)議采購

今年年初，“千呼萬喚始出來”的《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財(cái)政部令第110號，以下簡稱110號令）終于和大家見面了。和此前的征求意見稿相比，最終出臺(tái)的110號令從辦法名稱、體例結(jié)構(gòu)，到條款內(nèi)容，都進(jìn)行了重大調(diào)整。為幫助業(yè)界更好地理解和落實(shí)110號令，本報(bào)向十幾位業(yè)界專家發(fā)出了解讀邀請函，其中幾名專家的“解說”更是讓讀者頻頻點(diǎn)頭。

上海市財(cái)政局政府采購管理處副處長徐舟在《權(quán)威解讀政府采購框架協(xié)議》一文中表示，110號令將框架協(xié)議采購的競爭重點(diǎn)放在第一階段；它向非入圍供應(yīng)商采購“開口子”，促進(jìn)框架協(xié)議采購在“貨真”的基礎(chǔ)上“價(jià)實(shí)”；它要求響應(yīng)供應(yīng)商必須是生產(chǎn)廠家或有生產(chǎn)廠家唯一授權(quán)。

中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心的工作人員韓露則從小額零星采購實(shí)踐的角度，分析框架協(xié)議采購的“實(shí)戰(zhàn)”意義。她認(rèn)為，110號令的出臺(tái)，將結(jié)束現(xiàn)行小額零星采購的亂象，統(tǒng)一入圍方式和征集程序，如，110號令第六條明確提出，“應(yīng)當(dāng)有明確的采購標(biāo)的和定價(jià)機(jī)制，不得采用供應(yīng)商符合資格條件即入圍的方法”，這意味著只劃定供貨范圍的定點(diǎn)采購不再合規(guī)，其將退出政府采購貨物和服務(wù)市場。

110號令施行數(shù)月后，本報(bào)還開設(shè)了“‘云’看框架協(xié)議采購”欄目，通過梳理報(bào)道各地“試水”的具體項(xiàng)目，幫助110號令更好地落地，并及時(shí)糾偏。

較大數(shù)額罰款

業(yè)界關(guān)于“較大數(shù)額罰款”到底是多少的問題曾爭論不休，不過，在今年年初，這個(gè)實(shí)踐中久治不愈的問題總算是解決了。《財(cái)政部關(guān)于〈中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例〉第十九條第一款“較大數(shù)額罰款”具體適用問題的意見》（以下簡稱《意見》）明確，政府采購法實(shí)施條例第十九條第一款規(guī)定的“較大數(shù)額罰款”認(rèn)定為200萬元以上的罰款，法律、行政法規(guī)以及國務(wù)院有關(guān)部門明確規(guī)定相關(guān)領(lǐng)域“較大數(shù)額罰款”標(biāo)準(zhǔn)高于200萬元的，從其規(guī)定。《意見》一經(jīng)發(fā)布，就贏得了一片掌聲。

其實(shí)，政府采購領(lǐng)域的“較大數(shù)額罰款”認(rèn)定問題由來已久。對于“較大數(shù)額罰款”的判定，一直是根據(jù)聽證標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定的。但由于各地聽證標(biāo)準(zhǔn)不一，衍生了“是適用原行為發(fā)生地聽證標(biāo)準(zhǔn)還是現(xiàn)執(zhí)法地聽證標(biāo)準(zhǔn)”的問題。

《意見》針對實(shí)務(wù)弊端，讓“較大數(shù)額罰款”認(rèn)定與聽證標(biāo)準(zhǔn)脫鉤，解決了原掛鉤體制下標(biāo)準(zhǔn)不一、小額罰款被認(rèn)定重大違法記錄等問題，從制度上維護(hù)了法治精神，優(yōu)化了營商環(huán)境，體現(xiàn)了財(cái)政部作為最高級別政府采購監(jiān)管部門的擔(dān)當(dāng)和作為，可謂治理體系一小步，營商環(huán)境一大步！

穩(wěn)經(jīng)濟(jì)

今年，受世紀(jì)疫情和國際局勢變化等超預(yù)期因素的影響，我國經(jīng)濟(jì)面臨“大考”，為穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤，國家出臺(tái)了一攬子政策，財(cái)政部第一時(shí)間作出響應(yīng)，發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加大政府采購支持中小企業(yè)力度的通知》，為中小企業(yè)送去信心。在這樣的背景下，我報(bào)推出了“穩(wěn)經(jīng)濟(jì)·政采在行動(dòng)”欄目，在“穩(wěn)預(yù)期”上發(fā)揮了正確的導(dǎo)向作用。

對此，浙江省財(cái)政廳條法處處長張旭東曾舉例，2020年3月20日，浙江省紹興市醫(yī)療保障局某電子化采購項(xiàng)目在線開標(biāo)，5家供應(yīng)商參與線上投標(biāo)，最后武漢某企業(yè)成功中標(biāo)，彼時(shí)，武漢尚在封城期間。如果實(shí)行傳統(tǒng)線下采購，這樣的中標(biāo)結(jié)果基本不會(huì)出現(xiàn)。

“在經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜嚴(yán)峻的當(dāng)前，一筆政府采購訂單可能直接決定一個(gè)企業(yè)的生死存亡，并間接影響到幾十甚至上百個(gè)家庭。”張旭東說。

這種政策功能的發(fā)揮有著深刻的內(nèi)在邏輯。中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院專聘研究員王叢虎解釋說，政府采購首先作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其基礎(chǔ)功能主要體現(xiàn)在宏觀調(diào)控的作用上。這可表現(xiàn)為：通過調(diào)控經(jīng)濟(jì)總量、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等方式更好地進(jìn)行社會(huì)再分配，進(jìn)而穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

此外，本報(bào)還梳理了各種中小企業(yè)參與政府采購活動(dòng)的實(shí)務(wù)問題，邀請實(shí)踐大咖解答，幫助中小企業(yè)在解憂路上打通“最后一公里”。

統(tǒng)一大市場

近年來，圍繞優(yōu)化營商環(huán)境主旋律的文件相繼出臺(tái)，今年3月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》更是被標(biāo)注了“重磅”的字眼。意見著重提出，要持續(xù)清理招標(biāo)采購領(lǐng)域違反統(tǒng)一市場建設(shè)的規(guī)定和做法。對此，我報(bào)推出了“舊案新說：構(gòu)建統(tǒng)一大市場”欄目，在業(yè)界取得了不錯(cuò)反響。

通過實(shí)踐中的“反面教材”，我們看到了政府采購監(jiān)管制度取得的明顯成效。一是政府采購各參與主體尤其是潛在投標(biāo)人的權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)。在面對采購人或采購代理機(jī)構(gòu)制定的不合理限制條件或歧視待遇時(shí)，供應(yīng)商能夠通過質(zhì)疑投訴、行政復(fù)議及行政訴訟等途徑主張權(quán)利并尋求救濟(jì)。二是政府采購中關(guān)于不當(dāng)限制競爭及故意歧視這一違法行為的界定更加清晰。從政府采購法第二十二條到政府采購法實(shí)施條例第二十條，其規(guī)定更加全面也更加精細(xì)化。三是針對政府采購中不當(dāng)限制競爭及故意歧視之違法行為的執(zhí)法監(jiān)督與司法監(jiān)督更加有力。財(cái)政部門除了受理投訴外，近年來還常常通過啟動(dòng)監(jiān)督檢查程序的方式主動(dòng)對可能存在的違法行為予以查處。

另一方面，我們也意識(shí)到，在對抗不公平競爭方面，政府采購制度改革任重而道遠(yuǎn)。我國幅員遼闊，不同省市執(zhí)法以及司法機(jī)關(guān)對政府采購法律法規(guī)的理解與適用，還存在著一定程度上的差異，此類問題亟須解決。

新目錄

《政府采購品目分類目錄（2022年印發(fā)）》可謂財(cái)政部今年印發(fā)的又一重磅文件，這是近二十多年來政府采購品目分類目錄的第三次修訂，一經(jīng)發(fā)布，便博得關(guān)注和好評。

這次修訂凸顯多項(xiàng)變化，體現(xiàn)了新目錄“應(yīng)改革而生，隨時(shí)代而變”的歷史擔(dān)當(dāng)。

一是與《固定資產(chǎn)等資產(chǎn)基礎(chǔ)分類與代碼》（GB/T14885）統(tǒng)一為一套編碼體系。比如，貨物類品目與資產(chǎn)分類進(jìn)行一一對應(yīng)，兩者編碼均由拉丁字母“A”和4級代碼8位阿拉伯?dāng)?shù)字組成，為政府采購與資產(chǎn)管理的有效銜接提供基礎(chǔ)保障。

二是與政府購買服務(wù)相銜接。一直以來，業(yè)界都有“將政府采購服務(wù)與政府購買服務(wù)統(tǒng)一”的呼聲，本次修訂應(yīng)時(shí)代需求，對照《中央本級政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》（以下簡稱《指導(dǎo)性目錄》）對原有服務(wù)類品目進(jìn)行調(diào)整和增加，目前，《指導(dǎo)性目錄》中的所有目錄均已在現(xiàn)有的分類目錄中體現(xiàn)。

三是與框架協(xié)議采購相適應(yīng)。110號令于今年3月份實(shí)施以來，很多從業(yè)者表示尚不敢嘗試框架協(xié)議采購方式，對很多問題拿捏不準(zhǔn)，為了更好地幫助110號令落地，“新目錄”新增“C20000000鑒證咨詢服務(wù)”等多個(gè)品目。

四是規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目采購。按照深化改革和政府采購法修訂的總體思路，新增“C24000000政府和社會(huì)資本合作服務(wù)”品目，具體包括了12個(gè)類別。

全流程電子化

在如今的政府采購圈內(nèi)，電子化早已深入人心，并滲透到了每一個(gè)環(huán)節(jié)。在過去的一年里，各地積極探索，大步邁進(jìn)，希望全流程電子化能夠盡快打通。

今年年初，福建省首創(chuàng)政府采購遠(yuǎn)程談判模式，通過網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程開展政府采購活動(dòng)。該模式依托福建省政府采購系統(tǒng)遠(yuǎn)程開標(biāo)功能實(shí)現(xiàn)供應(yīng)商遠(yuǎn)程解密投標(biāo)文件，通過騰訊會(huì)議軟件、TrafficMonitor等實(shí)現(xiàn)線上交流和全程監(jiān)控，有效保障供應(yīng)商與專家在采購活動(dòng)中合規(guī)、安全、可控地進(jìn)行線上交流和報(bào)價(jià)。6月，山東省淄博市創(chuàng)新推出了市域內(nèi)分散評標(biāo)的新模式，支持專家就近選擇評審場地進(jìn)行遠(yuǎn)程評審。今年7月5日，北京市政務(wù)服務(wù)中心運(yùn)行服務(wù)保障服務(wù)磋商項(xiàng)目在京開標(biāo)，參與該項(xiàng)目的供應(yīng)商代表無需趕到交易中心現(xiàn)場，而是坐在自己的辦公室與評審專家進(jìn)行了視頻磋商……

其實(shí)，全流程電子化在技術(shù)方面已不存在較大的困難，很多系統(tǒng)開發(fā)公司都能夠研發(fā)出相應(yīng)的系統(tǒng)和功能，但大家頗有疑慮的是法律風(fēng)險(xiǎn)問題，這也是實(shí)施政府采購全流程電子化的掣肘之一。政府采購法及其實(shí)施條例對專家評審的保密性、封閉性是有嚴(yán)格要求的，專家如果不在指定場所評審，則會(huì)因缺乏全面有效的監(jiān)督而面臨法律的問責(zé)，這也讓大家對真正意義上的遠(yuǎn)程異地評審?fù)鴧s步。對此，有業(yè)內(nèi)人士建議，建立相關(guān)制度，明確遠(yuǎn)程異地評審對專家的要求。

機(jī)器碼一致

今年，關(guān)于3份投標(biāo)文件顯示機(jī)器碼一致能否認(rèn)定為串標(biāo)的問題再次陷入爭論的漩渦，始終不能“蓋棺定論”。

有從業(yè)者表示，該問題的癥結(jié)在于取證難。如果投標(biāo)文件的核心內(nèi)容確實(shí)是由供應(yīng)商自己編寫和提供的，圖文店只是將其加工整理成符合招標(biāo)文件要求的格式和形式，那么，以制作機(jī)器碼一致為由，直接認(rèn)定3家供應(yīng)商的投標(biāo)文件由同一單位編制，明顯與事實(shí)不符。在非同一單位編制投標(biāo)文件情況下，就不能依據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號，以下簡稱87號令）“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個(gè)人編制的，視為串標(biāo)行為”的規(guī)定，認(rèn)定3家供應(yīng)商構(gòu)成串標(biāo)。至于3家供應(yīng)商是否真的像其陳述的那樣不存在串標(biāo)行為，需進(jìn)一步調(diào)查取證。因串標(biāo)屬于嚴(yán)重違法行為，須由公安等部門調(diào)查認(rèn)定，但一般的串標(biāo)線索達(dá)不到立案條件，財(cái)政部門只能根據(jù)87號令“視為串標(biāo)行為”的規(guī)定進(jìn)行調(diào)查處理。

電子化系統(tǒng)在政府采購活動(dòng)中的應(yīng)用，讓專門從事投標(biāo)文件的制作者應(yīng)運(yùn)而生，以幫助不會(huì)制作電子標(biāo)書的供應(yīng)商。無論通過何種途徑制作電子投標(biāo)文件，都可能存在同一項(xiàng)目下的不同供應(yīng)商不約而同地委托了同一個(gè)投標(biāo)文件制作者，或者購買了同一個(gè)投標(biāo)文件制作軟件，從而出現(xiàn)制作機(jī)器碼一致的現(xiàn)象。如何防范投標(biāo)文件制作市場滋生串標(biāo)行為，是擺在監(jiān)管部門面前的新課題。同時(shí)，判別制作機(jī)器碼一致是否屬于串標(biāo)行為，防止無辜供應(yīng)商“躺槍”，也是監(jiān)管部門迫切需要解決的問題。

物業(yè)服務(wù)的評審

物業(yè)服務(wù)評審，最低評標(biāo)價(jià)法和綜合評分法孰優(yōu)？這依舊是個(gè)“公說公有理，婆說婆有理”的問題。

一方認(rèn)為，《政府采購需求管理辦法》第十九條明確規(guī)定，采購需求客觀、明確且規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的采購項(xiàng)目，如通用設(shè)備、物業(yè)管理等，一般采用招標(biāo)或者詢價(jià)方式采購，以價(jià)格作為授予合同的主要考慮因素，采用固定總價(jià)或者固定單價(jià)的定價(jià)方式。物業(yè)服務(wù)的規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)相對統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)采用最低評標(biāo)價(jià)法。

另一方則認(rèn)為，物業(yè)行業(yè)利潤率非常低，很多都不到5%。如果物業(yè)服務(wù)采用最低評標(biāo)價(jià)法進(jìn)行招標(biāo)，公司要保證行業(yè)利潤率的話，則只能壓低工作人員的工資收入。目前，這個(gè)行業(yè)的服務(wù)人員拿的基本就是社會(huì)最低工資，有很多甚至連最低工資標(biāo)準(zhǔn)都達(dá)不到。同時(shí)，將物業(yè)服務(wù)認(rèn)定為“技術(shù)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”的采購項(xiàng)目，以“一刀切”的方式在物業(yè)服務(wù)政府采購項(xiàng)目中采用最低評標(biāo)價(jià)法，不僅不符合物業(yè)服務(wù)需求差異大、標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一的客觀現(xiàn)實(shí)，同時(shí)，也難以確保政府采購需求的有效達(dá)成，進(jìn)而引發(fā)惡性競爭。

電子賣場

如今，各地基本都有了自己的電子賣場。然而，業(yè)界本以為翹首以盼的110號令是來幫助規(guī)范電子賣場的，結(jié)果看完相關(guān)規(guī)定，卻一頭霧水：電子賣場和框架協(xié)議采購到底是否為一回事呢？

在這里要明確的是，電子賣場和框架協(xié)議采購不能混為一談。框架協(xié)議采購是一種法定的采購方式，電子賣場是電子化交易平臺(tái)，框架協(xié)議采購不指定相應(yīng)平臺(tái)。為了不沖擊框架協(xié)議采購的基本機(jī)制，110號令沒有籠統(tǒng)地將電子賣場納入框架協(xié)議采購的范圍。

不過，這并不意味著框架協(xié)議采購與電子賣場完全沒有交集。如果電子賣場的運(yùn)營機(jī)制符合110號令規(guī)定，比如，某直轄市針對集中采購目錄內(nèi)品目建立的電子集市，那么，它既是一種電子賣場，又屬于框架協(xié)議采購的范疇；如果電子賣場的運(yùn)營機(jī)制不符合110號令的規(guī)定，比如，目前多數(shù)地方所建立的電子賣場，那它就只能是電子賣場，而不是框架協(xié)議采購。

此外，需強(qiáng)調(diào)的是，建立電子賣場主要是為采購人開展集中采購目錄外、限額下的采購提供便利，目前在實(shí)踐中，一些地方和部門將集中采購目錄內(nèi)的品目納入電子賣場，實(shí)際上是通過電子賣場變更了政府采購法律制度規(guī)定的方式和程序，也是應(yīng)予以糾正的。

 信息系統(tǒng)采購

年初，“西安一碼通”事件一石激起千層浪，也把公眾目光再次聚焦到了信息系統(tǒng)采購的問題上。

提及政務(wù)信息系統(tǒng)采購，各方當(dāng)事人不免緊蹙眉頭。此類采購是一種非常復(fù)雜的項(xiàng)目，并常常面臨以下四個(gè)問題。

一是采購需求“不知所云”。即使是長期從事信息化相關(guān)工作的人，也未必對這個(gè)產(chǎn)業(yè)特別了解，而且信息化產(chǎn)品更新?lián)Q代速度非常快。二是兼容性成“老大難”問題。實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)這樣的情況：一個(gè)單位首次招標(biāo)采購信息系統(tǒng)，關(guān)注的企業(yè)會(huì)很多，且報(bào)價(jià)都不高。此種項(xiàng)目都是先“套牢”，再靠后續(xù)的功能擴(kuò)展、駐場服務(wù)等盈利，企業(yè)中標(biāo)之后，使用過程中也會(huì)有很多問題，功能模塊的設(shè)計(jì)往往很難和業(yè)務(wù)匹配，如果要調(diào)整，就要耗費(fèi)較大的溝通成本。三是系統(tǒng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬不清。大多數(shù)政務(wù)信息系統(tǒng)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸開發(fā)企業(yè)所有，部分項(xiàng)目是采購人和企業(yè)雙方共有。四是數(shù)據(jù)安全問題令人擔(dān)憂。以政府采購信息系統(tǒng)為例，其不同于一般的信息報(bào)送系統(tǒng)，它的管理對象既有政府，也有市場，既承載管理功能，也承載交易功能，還包括大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析等各種功能。一些企業(yè)愿意低價(jià)承接這樣的項(xiàng)目，一部分原因就是他們希望掌握這些數(shù)據(jù)。

對此，業(yè)界普遍認(rèn)為，亟須對此前出臺(tái)的有關(guān)辦法進(jìn)行修訂，并提出了合理分包、修改價(jià)格分值的建議。

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