探析國際大科學工程項目的采購管理

【探討與爭鳴】

探析國際大科學工程項目的采購管理

■ 范雪 房同珍

隨著我國科技實力和經濟實力的不斷提升，中國將以更為主導的姿態加入到國際大科學工程計劃之中。國際大科學工程投資規模大，建設和運行周期長，需要投入巨大的人力、物力，一般需要多個國家或機構有組織、有分工地相互協作完成，通常需要采用國內外最為先進的技術和設備等。在這種情形下，政府采購在國際大科學工程項目中的地位及作用不言而喻。

目前，我國規范政府采購的法律主要包括政府采購法及一系列相關配套的法律法規，再加上現階段我國正處于積極加入世界貿易組織《政府采購協定》的談判過程中，這些法律制度共同構成了我國進行國際大科學工程項目政府采購的法律環境。

然而，國際大科學工程具有與一般工程項目不同的特點，表現為在采購中遇到一些特殊的法律問題，如，項目采購標準和要求須經各成員方共同認可，成員方的采購成果與其對國際組織承諾的出資密切關聯，須成立獨立的機構負責和監控采購工作，以及招投標環節具有很大的不確定性等。

針對國際大科學工程項目的這些特殊性，筆者認為，應當進一步完善我國的政府采購法律制度，為今后順利牽頭或者參與國際大科學工程項目積累經驗。

國際大科學工程的含義及采購挑戰

國際大科學工程，一般指多國聯合出資建造和運行一個新的科學研究裝置的項目。這是20世紀80年代以來，全球化的發展以及基礎科學的跨學科發展隨之而來的現象。其特點與大科學工程基本相同，但是對投入、技術以及組織管理的要求更高。

進入21世紀以來，我國積極組織并參與國際大科學工程，已取得了令人矚目的成就。目前正在開展或運行的大科學研究和大科學工程，如國際熱核聚變實驗堆計劃（ITER計劃）、伽利略計劃(GALILEO計劃)、平方公里陣列望遠鏡（SKA）、人類基因組等，普遍有中國的身影。

但相比于發達國家，我國組織或參與的大科學工程項目相對較少，在國際工程項目采購法律方面的研究仍有欠缺，這對國際大科學工程的采購工作提出了極大的挑戰。一方面，對采購方和承包方提出了更高的技術要求，以確保高質量地完成國際大科學工程項目；另一方面，還需要進一步構建并完善相關的政府采購法律制度，以保障國際大科學工程得以順利實施并實現最終目標。

國際大科學工程項目的采購特點

凡是各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為，都應該遵守政府采購的要求。鑒于國際大科學工程的出資方多為政府，使用資金多為財政性資金，所以在采購的各個流程方面均應滿足政府采購的各項要求。

——國際性。

大科學工程通常具有建設周期長、投資巨大、技術復雜等特點，需要采用世界一流的技術和先進的實驗設備，以建立大規模的實驗設施。在此過程中，科研風險非常高，但其產出的一般是科學知識和技術成果，而不是直接的經濟效益，同時，項目建成后還要經過長時間穩定的運行、不斷的發展和持續的科學活動才能實現預定的科學技術目標。此類工程均有整體的采購目標和采購方案，各方按照本國的法律法規開展采購工作。因此，采購的技術指標、采購時限、采購標準等不僅要滿足國內的法律法規，還要滿足國際的統一要求。

——工程性。

大科學工程的工程性極強，要嚴格按照工程目標，做好工程的進度和質量等各項管理。采購文件和合同文本要符合工程特點，如使用國際通行的FIDIC合同文本，按照工程進度完成撥款。

——科研性。

大科學工程采購不同于普通的貨物采購。在政府采購過程中，對于投標單位的選擇，一般情況下應根據項目的實際需要在所有投標單位中進行，也就是說應當選擇資質、實力與項目要求和項目規模相當的投標單位。但是在國際大科學工程項目的建造過程中，尤其是在預制研究工作中，項目組織方或者各成員方往往會根據各成員的實物貢獻比例選定一些具有技術實力的科研或生產單位進行項目的研發工作，以確定項目重要的設備或材料的技術指標、預算費用等事項。這些研發或生產單位在政府采購的招投標環節中往往又以投標方的身份出現，在這種情形下，是否可以在公開招標環節給予他們一定的特殊優惠，以使大科學工程項目的后期建造及運營環節進行更好的銜接；而這些單位是否會提前設置一些技術壁壘以保障自身可以順利入圍等事項，都是需要采購方在采購過程中予以重點考慮的問題。

——低競爭性。

由于大科學工程都是針對國際上最前沿的科學技術進行的探索，所以采購的工程和設備多數為市場上沒有現成產品的非標設備，同時其高技術含量又導致了具備相應資質和業績的供應商數量極其有限。因此，在采購方式的選擇上，往往最終采用單一來源方式的項目比例較高。

存在的問題

對于在國際大科學工程中遇到的政府采購問題，筆者按照不同階段劃分，梳理出以下若干問題。

——采購階段。

一是采購預算與采購需求缺乏剛性制約與獨立評價體系，導致采購需求不明確。

政府采購活動始于采購預算與采購需求的編制，且采購需求是采購的核心內容，決定了采購評審與采購結果，也決定了履約驗收與績效評價。但現行政府采購法律法規對編制采購需求所依據的采購標準并不十分明確，導致采購需求難以完整、明確。有些項目甚至在履約過程中才得以明確，導致合同目的難以實現。此外，部分采購人的預算編制水平還有待加強。一方面是缺少專業能力，對采購設備功能性要求對應的技術規格要求不合理；另一方面是市場調研不夠充分，導致預算價格虛高。

二是項目執行周期具有長期性，采購任務面臨挑戰。

與我國的財政預算制度相一致，政府采購的預算編制周期為1年。《政府購買服務管理辦法》第二十四條規定，政府購買服務合同履行期限一般不超過1年。在預算保障的前提下，對于購買內容相對固定、連續性強、經費來源穩定、價格變化幅度小的政府購買服務項目，可以簽訂履行期限不超過3年的政府購買服務合同。但大科學工程的性質決定了工程采購是一個具有延續性的工作，多數的工程、產品和服務不可能在1年之內完成。

三是承擔預研任務和制造任務的不能為同一家單位。

《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第十八條規定，除單一來源采購項目外，為采購項目提供整體設計、規范編制或者項目管理、監理、檢測等服務的供應商，不得再參加該采購項目的其他采購活動。但由于能夠承擔大科學工程項目的單位較少，如果將設計和制造人為分離，可能造成技術在不同單位直接轉移的困境，而僅僅通過合同約束，并無法從實質上保證設計文件和預研技術的完全轉移，且對于專利和技術秘密的保護，可能會影響采購質量。

四是評審專家的專業性不高。

在大科學工程領域，納入政府采購專家庫的專家有限，尤其是特殊性產品（如核聚變專用產品）的評審專家少之又少。隨著采購項目的逐漸增多，在專家抽取環節只能不斷擴大專家類別，不可避免地出現專業不專的專家濫竽充數，導致采購質量下降。

五是評分標準的限制。

關于評審方法，《實施條例》第三十四條規定，在招標采購中，評標的方法為最低評標價法和綜合評分法。同時規定，技術、服務等標準統一的貨物和服務項目，應當采用最低評標價法。然而在大科學工程采購中，很少采用最低評標價法，原因在于低價無法確保采購質量，即使采用綜合評分法，在價格分部分，也要遵循“最低價最高分”要求，于是采購人只能盡可能壓低價格分占比，從而保證采購質量。但這種方式無疑不利于壓縮政府采購成本。

——執行采購合同階段。

國際大科學工程具有周期長、規模大等特點，決定了在項目的整個生命周期中，參與方以及各參與方的投入方式都有可能發生變化與調整，包括技術變更、采購數量的調整等，其中不可避免地會涉及合同變更以及因此帶來的追加經費的問題。而《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）對此類行為的規定并不多，主要是第四十九條，即政府采購合同履行中，采購人需追加與合同標的相同的貨物、工程或者服務的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應商協商簽訂補充合同，但所有補充合同的采購金額不得超過原合同采購金額的10%。對于超過政府采購限額標準的添購行為（添購金額超出200萬，但并未達到原合同金額10%）是否應當重新開展單一來源采購的程序，在實際操作中遇到了較大爭議。

——驗收階段。

《政府采購貨物和服務招投標管理辦法》第七十四條規定，采購人應當及時對項目進行驗收。采購人可以邀請參加本項目的其他投標方或者第三方機構參與驗收。《關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》（財庫〔2016〕205號）也明確規定了采購人履約驗收的主體責任。但由于人力、專業技術等因素，目前政府采購履約驗收環節仍存在諸多問題，如，驗收走過場、責任不明確、程序不規范、過程不公開、驗收方案不合理等。而采購單位內設采購、驗收及監督等職責部門，但相關職責不夠明確，導致在政府采購合同履約過程中，合同履約驗收存在管理缺失。

此外，我國目前缺乏針對性的政府采購評價制度，對采購資金使用率、資金使用風險、采購方案合理性等方面存在的不足缺少梳理總結，不利于績效評價工作的全面推進。

解決措施

一是促進兩法合一。

加強《政府采購法》和《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）之間的銜接，減少適用過程中的沖突。現行的政府采購工程以工程招標規模標準為界，分別適用于《政府采購法》和《招標投標法》。兩部法律部分內容交叉重復，但各自在采購方式、程序、法律責任等具體規則上又有不同。這導致在大科學工程采購中，需經常區分貨物、服務和工程，給具體實踐造成了一定的困難。建議統一適用范圍，理順法律沖突。

二是加強首臺（套）購置的政策執行力度。

盡管《中華人民共和國科學技術進步法》第九十一條規定，對境內自然人、法人和非法人組織的科技創新產品、服務，在功能、質量等指標能夠滿足政府采購需求的條件下，政府采購應當購買；首次投放市場的，政府采購應當率先購買，不得以商業業績為由予以限制。但是在具體執行過程中，由于首臺（套）政策實際執行度較低，相關產品研發補貼落實度不佳，采購人一般不會嚴格遵守前述規定。因此，要增強對相關政策的執行力度，對首臺（套）產品，特別是科技含量高的產品，給予特殊政策，將有助于大科學工程采購創新型產品。

三是積極探索和適用新型采購方式。

對于技術路線尚不明晰的項目，可參考其他國家做法，探索兩階段招標。由于科研項目的特殊性和不確定性，可能導致采購需求不能準確量化或描述出來，可以通過兩階段招標來滿足采購需求，即第一階段主要針對方案確定、參數設計，不涉及商務報價，第二階段僅針對固化的、標準統一的需求方案。提高聯合體招標的參與度，通過研究院所、大學和企業之間的強強聯合，為大科學工程提供更加優質的采購內容。

四是加強采購人的內控建設。

為保障采購的高質高效運行，要有針對性地優化內部管控機制，做好采購控制、供方管理、產品檢驗、外包控制等，即從需求提出、采購文件準備、采購流程以及合同執行等方面，做好明確分工，加強相互監督。

（作者單位：科技部中國國際核聚變能源計劃執行中心）

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