從“小樣本”看“大趨勢”

【聚焦信用體系建設】

從“小樣本”看“大趨勢”

——基于2022年政采嚴重違法失信行為記錄探討完善供應商信用管理

■ 馬尊瑩

黨的十九大以來，各地政府在完善供應商政府采購信用管理方面進行了多重創新，圍繞營造“守信者一路暢通、失信者寸步難行”的市場環境目標，在信用門檻、信用激勵、信用修復等方面進行不同嘗試，以期發揮信用提高資源配置效率、降低制度性交易成本的作用。然而，受到市場環境復雜性的影響以及法律層級信用管理規范缺失等條件限制，在執法過程中，政府仍然面臨對供應商的懲戒效果不佳、懲戒過度、激勵有限等矛盾點和難點。因此，筆者擬以2022年政府采購嚴重違法失信行為記錄為樣本，對供應商行為進行分析，探討如何進一步完善供應商政府采購信用管理。

完善供應商政府采購信用管理體系建設的意義

一是有利于貫徹政府采購誠實信用基本原則。不同于其他政府采購主體，供應商信用管理在政府采購各環節、全過程發揮著重要作用。在招標、競標環節，以信用檔案、信用評級等方式對其進行以前年度的信用審查。在履約驗收環節，對產品、服務、工程質量與執行進度進行檢查。在采購全過程中，對供應商行為進行信用監督，分別對違約和誠實守信供應商采取聯合懲戒、信用門檻、信貸激勵等方式進行懲戒與激勵，并作為以后年度的信用參考依據。此外，供應商作為政府采購與市場雙主體，對其進行有效監管，既有利于發揮市場的監督力量，又有利于運用政府力量彌補市場外部性，實現雙市場的協同作用。

二是有利于實現政府采購公平競爭，促進營商環境優化。供應商信用管理體系的完善與實現政采公平競爭和優化營商目標高度一致。信用處罰程序的可靠性和透明度有助于提高其參與采購的積極性。有力的信用監管可以替代質押或抵押程序，從而提高資金的流動性，助力企業生存發展。守信的政府采購行為可以作為信用再創造的基礎，助力優質企業融資。信用修復機制的建立，利用政府強制約束力助力違約企業改進與成長。信用門檻的有效設置和信息披露的完備性有助于提高企業違規成本，維護守信市場環境。

三是有利于維護采購人及納稅人利益。供應商管理體系的完善有利于實現采購人與納稅人利益的長效維護。信用懲戒的設置與經濟懲戒相互配合，彌補經濟懲戒持續性不足的缺陷。在互聯網信用公示程序的加持下，彌補傳統行政懲戒措施封閉性強、選擇性強、權力行使分散化、行政成本高等缺陷，能夠以較低的行政成本實現較強的監管力度。良好的信用信息披露亦有利于加強納稅人的監督意識，提高市場資源配置效率。此外，信用機制的引入作為交易信息的一部分，有利于提高公共服務的供給效率與質量。

2022年政府采購嚴重違法失信行為分析

截至2023年2月28日，筆者從中國政府采購網查詢到562家供應商的607條嚴重違法失信行為信息（部分供應商信用懲戒到期，信息未顯示）。相較2021年613條、2020年505條失信行為記錄，2022年的數據波動幅度小。違法供應商共涉及431個政府采購項目，違法行為遍及教育、醫療、體育等行業，應標標的覆蓋產品、服務及工程，招標形式包括公開招標與非公開招標。此外，公示內容還包括在分散采購中的失信行為。

這些違法失信行為呈現出以下特點：一是失信行為呈現多樣化特點。2022年，562家供應商的嚴重違法失信行為包括串通投標、提供虛假材料、成交后無正當理由拒絕與采購人簽訂采購合同、政府采購合同轉包、投標文件虛假響應、行賄或者采取不正當手段謀取中標或成交、未按照競爭性談判開展評審、提供假冒偽劣產品、在處罰期間違規投標9種。

二是失信行為集中分布于串通投標和提供虛假材料。在607條失信記錄中，涉及串通投標257條，占42.27%，具體表現為與其他供應商互相串通、向經辦人行賄等；涉及提供虛假材料236條，占38.82%，具體表現為保險、認證證書、資質證書、中小企業聲明函造假等資質性文件造假與產品質量檢測報告造假，兩類行為合計占比80%以上。此外，供應商無正當理由拒簽合同這一違法失信行為位居“黑名單榜”第三名，共計82條，占比13.49%。

三是供應商串通投標與提供虛假材料應標涉及采購標的物以產品和服務為主。2022年，共有231家供應商串通投標，涉及采購項目133個，而1個項目最多出現了6家供應商之間的串通。在信息公開較為完備的130家供應商中，違規應標提供產品的達102家，占比78.46%；提供服務的達26家，占比25.49%；提供工程的達18家，占比13.85%。產品包括計算機、辦公家具、教學設備、科研儀器、生活設備、醫療器械、農用設備、體育設備；服務包括人力資源服務、家政服務、咨詢服務；工程包括改造工程、綠化工程。

2022年，共有228家供應商提供虛假材料，涉及采購項目199個，而1個項目最多出現過9家供應商提供虛假材料。在信息公開較為完備的126家供應商中，違規應標提供產品的達56家，占比44.44%；提供服務的達47家，占比37.3%；提供工程的達23家，占比19.26%。產品包括醫療器械、辦公家具、農用物資、教學設備、殘疾人輔助設備、防疫物資等。

四是供應商串通投標和提供虛假材料涉及應標采購項目預算金額跨度大。在信息公開較為完備的130家串通投標供應商中，違規應標提供產品應標項目預算金額最低為9840元，最高為950.30萬元；服務應標項目預算金額最低為32.10萬元，最高為299.90萬元；工程應標項目預算金額最低為43.90萬元，最高為396.37萬元。在信息公開較為完備的126家提供虛假材料的供應商中，違規應標提供產品應標項目預算金額最低為19.90萬元，最高為2228.26萬元；服務應標項目預算金額最低為15.20萬元，最高為3011.04萬元；工程應標項目預算金額最低為30萬元，最高為1698.40萬元。

五是多家供應商出現跨年度、跨地區的屢次失信行為。在2022年公布的失信記錄中，共有29家供應商在2019年至2022年的政采項目中出現屢次違規的情況，共計74條嚴重失信記錄。同一家供應商的違法記錄最高達4條，接近半數的供應商違法記錄在2條以上。具體表現為同一縣、同一市的不同年度項目，同一省的不同項目。從違法中標到審查發現，公示跨期最長達4年，地域最廣跨兩省四市。涉及項目預算金額累計最低為14萬元，最高達1058.16萬元。此外，在29家供應商中，90%的供應商在不同項目中表現出相同的違法行為，10%的供應商在不同項目中同時出現提供虛假材料和串通投標兩種違法行為。

完善政府采購供應商信用管理的建議

通過上述供應商違法失信行為的分析可以看出，受到產品和服務交易期短、頻率快、檢查難度大，交易金額跨度大、懲處靈活性強，審查公示周期長、形成信息差等外部條件的限制，供應商違法守信成本較高，失信成本較低，多次違法擾亂市場秩序，損害社會誠信。因此，筆者以構建約束有效、激勵有道的供應商信用管理體系為目標，從提高失信成本角度出發，提供優化供應商信用管理的建議如下。

其一，要完善信用信息系統建設。對于信用懲戒，信用信息系統完善一方面可以減少信息搜尋、篩選成本，強化市場監督力量；另一方面便于各政府部門實施聯合懲戒，強化行政監督力量。在信用激勵方面，信息及時更新為企業提供修復渠道，信息的完備展示指導企業避免違法行為。因此，主要做法包括：一是規范違法信息的披露標準，披露內容應當包括政府采購項目編號、名稱、企業具體違法行為過程描述、執法程序的正當性描述、項目招標時間、項目招標金額、懲戒比例以及自由裁量參考依據。二是規范各地違法信息披露網址。目前各地披露信息分散在各部門網站，且大部分信息超過1年便無法檢索。三是各地網站要及時更新信用修復信息，避免出現過度懲戒的情況。

其二，要規范信用懲戒法律法規。信用懲戒法律法規的細化目標在于梳理傳統行政手段和信用懲戒關系，在參考供應商違法行為次數、對公眾利益損害程度、公眾監督可及程度、項目金額大小、供應商規模的基礎上，適當運用信用懲戒手段，彌補傳統行政手段行政成本高、封閉性強、監督性弱的缺陷，從而提高部分屢次嚴重失信供應商的失信成本。

其三，要優化信用懲戒機制。當前對屢次違法供應商的信用懲戒因項目審查跨年度存在套期現象，自動修復方式和信用懲戒不累加對供應商違法存在變相激勵。因此，信用懲戒機制的優化體現在靈活性、及時性以及信用修復的激勵性上。一是針對多次違法企業，設立內部信用清單，對各級政府進行風險提示，對涉事企業名單內的企業進行以前年度項目抽檢。二是對于多次違規企業，采取積極修復信用懲戒方式，以企業主動修復方式替代機制自動修復方式提高失信成本。

（作者單位：中央財經大學財政稅務學院）

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