構建跨區域跨部門的政府應急采購機制

【聚焦應急采購】

構建跨區域跨部門的政府應急采購機制

■ 黃民錦

黨的二十大報告指出，要完善國家應急管理體系，提高防災減災救災和急難險重突發公共事件處置保障能力。筆者認為，構建跨行政區域和跨部門的政府應急采購機制，是有效防范和應對各類重大風險挑戰的有效舉措，是適應應急治理體系和治理能力現代化的必然要求，也是構建政府應急采購制度的關鍵點和切入點。

構建跨區域和跨部門政府應急采購機制的必要性

“于安思危，于治憂亂?！睉蔽镔Y和裝備的采購是在應急管理體系中最為基礎、最為關鍵的一環。伴隨著社會流動和區域經濟社會一體化進程的加快，各類傳統與非傳統風險增多，特別是安全生產、極端天氣、公共衛生災害、重大環境污染等突發事件頻發，其影響范圍之廣、影響程度之深、情形之復雜多變前所未有，呈現出由點狀、帶狀快速向面上擴散的態勢，一個突發事件往往會引發一系列衍生事件，超越出單一行政區域的邊界，從而引發區域性、全局性公共危機事件，處置難度大。若僅靠某一行政區域的應急力量和資源，則很難有效應對和化解。

就政府采購而言，常規性的采購適用于《中華人民共和國政府采購法》。管理模式和管理體制是以預算級次劃分為中央、省、市、縣、鄉五級，這種管理體制基本可滿足儲備性物資需要。一旦發生重大或特別重大事故災害，憑借儲備的物資和裝備，難以保證高質量完成各類應急處置任務。

筆者認為，目前集中統一、運轉高效、跨行政區域和跨部門的政府應急采購機制尚未建立；相關法律法規仍處于空白和缺位狀態；在面對“黑天鵝”“灰犀?！钡雀黝惏踩L險時，物資保障跟不上，供應及時性不夠；區域性、部門間分割導致應急采購物資存在部分閑置、利用率不高等現象；采購信息整合與共享還相對滯后，難以遏制危機的蔓延。

而應急采購體系的建立，必須破除常規采購與應急采購之間的銜接障礙，在思路與理念、方法與手段、體制與機制等方面進行改革創新。筆者建議，要確立“大應急”理念，擺脫現行應急采購“刺激—反應”模式，建立以縱向（跨區域）采購為主，橫向（跨部門）采購為輔，縱向采購與橫向采購相結合，職能部門合作分工協作，上下協調聯動，常規采購與應急采購轉換順暢的應急采購運行機制，實現常規采購和應急采購有序、高效協調轉換。

當突發事件發生時，要依法做好常規采購管理向應急采購管理的切換工作。在突發事件處置完畢后，隨著事態恢復正常，要適時完成從應急采購管理到常規采購管理的復歸。確保在“想在先”上面掌握主動，在“做在前”方面打好主動仗，系統性地提升應急采購管理能力，優化應急采購治理效能。

明確跨區域和跨部門政府應急采購機制的支點

——以管理層級為“基”。

對應急采購分級管理、分類施策。根據突發事件的性質、類別、危害程度等劃分為中央、省、市三大管理層次。中央政府負責防范化解全國性、全局性、系統性、跨?。▍^）突發事件風險的重大裝備、重要物資采購；省一級政府主要防范化解本地區、區域性、局部性突發事件風險，其所需物資采購由省級財政負責組織；地區性、局部性突發事件以市一級政府及所屬財政負責管理。

——以技術支撐為“要”。

豐富和創新智能化、數字化手段，推動大數據、云計算、人工智能等新一代信息技術在應急采購中的應用與推廣，推動線上與線下采購管理的無縫銜接。構建一體化應急采購管理信息平臺，實現信息發布、合同簽訂履約、監督等環節的數字化，推動與應急部門平臺的互聯互通、信息共享。

——以采購項目為“根”。

筆者認為，常規采購是常態，而應急采購是例外。打破常規性采購以預算管理級次組織采購項目的慣性思維，聚集采購資源，聚合采購力量，實施聯合采購。當突發事件發生時，將同一行政區域或不同部門的同一采購需求（采購標準相同或相似的采購項目）分類合并，捆綁打包由適宜層級采購主體統一組織采購。此舉可克服小范圍、小區域、單一部門的應急采購“小少弱散慢”的弊端，實現采購項目由小變大，采購力量由弱變強，議價能力由低變高，采購規模由小變大，進一步降低采購成本，減少采購時間，提高采購效率，形成采購規模效應。

——以制度建設為“本”。

目前來看，填補法律空白，彌補制度短板是當務之急。2020年，財政部先后印發了《關于疫情防控采購便利化的通知》和《關于疫情防控期間開展政府采購活動有關事項的通知》兩個應急式的規范性文件，其主要內容是對采購信息公開、簡化采購程序作出要求，但對采購方式的適用、救濟渠道與方式等核心問題和關鍵環節未予明確，且適用范圍僅限于新冠疫情期間的采購。

筆者認為，在系統梳理現行應急采購制度規定的基礎上，應研究構建我國應急采購法律法規體系，加快推進應急采購法治化進程?，F階段，應先提升應急采購的法律位階。以新增法規的形式，構建應急采購采購政策可對接、采購程序可共行、采購規則可共依、采購結果可共用的新型聯合采購機制，實現區域內、部門間應急采購制度的統一、規則的互通和執行的互助，提升同一區域內、不同部門之間應急采購的系統性、整體性和協調性。筆者建議，制定應急采購管理辦法，明晰應急采購定義，明確跨行政區域和跨部門的政府應急采購機制要求，明確應急采購立法宗旨、應急采購管理體制、適用范圍、規范對象、采購方式、信息發布、供應商維權途徑、合同簽訂履約、監督檢查、法律責任等內容，并以部門規章的形式頒布實施，使應急采購有法可依，有章可循，同時便于監督檢查。

——以高效采購為“魂”。

迅速、便捷、高效是應急采購的生命線，也是跨區域和跨部門政府應急采購制度設計的出發點和落腳點。在適應應急采購的特殊性并確保信息公開的前提下，以最重要、最經濟、最有效為目標，完善應急采購供應機制，盡可能簡化采購流程，并借助云計算、大數據等技術工具，及時識別、判斷采購需求、采購構成，統計采購數額，準確、高效地完成應急采購活動。

（作者系第五屆全國預算與會計研究會個人理事）

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