采購人應緊跟政策要求，下好先手棋

采購人應緊跟政策要求，下好先手棋

■ 李剛

在政府采購實踐中，有些采購人常錯誤判定項目屬性。以此前的一則處罰案件為例，某高校A、B區校內食堂廚房提升改造工程項目，預算金額283.31萬元，屬于與建筑工程“新建、改建、擴建”無關的項目，之后的更換設備兼伴隨的設備安裝，應適用政府采購法。同時，該項目達到政府采購招標數額標準，該項目本應定性為貨物采購，采購人卻參照工程招標數額標準選擇了競爭性磋商采購方式，導致采購方式適用錯誤。

對于上述案件，采購人應引以為戒，嚴格根據法定的工程定義確定項目屬性。這里要注意的是，關于工程定義，政府采購法和招標投標法存在分界不清、重疊的情況，政府采購法對工程的定義是：建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。政府采購法實施條例第七條和招標投標法實施條例第二條對工程的定義保持一致，即：建設工程包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設有關的貨物，是指構成工程不可分割的組成部分，且為實現工程基本功能所必需的設備、材料等；所稱與工程建設有關的服務，是指為完成工程所需的勘察、設計、監理等服務。現行的政府采購工程以是否依法必須招標的標準為界，分別適用招標投標法和政府采購法，分別采用招標和非招標方式。那么，與“新、改、擴”無關且不屬于依法必須招標的項目在定性上就存在盲區，需要采購人仔細斟酌，從法理和項目實際需要出發，確定采購屬性。

《深化政府采購制度改革方案》的指導思想和基本原則是以強化采購人主體責任為核心，全面落實“誰采購、誰負責”的原則。面對類似上述案例的問題，明確采購人的職責權限、歸口管理、預算管理和執行相銜接就顯得尤為重要了?！邦A則立，立則行，行則達”，因此，在預算管理的源頭——采購需求階段，就應組織對采購項目進行全面布局及防控，確定采購需求和編制采購實施計劃，并實施相關風險控制管理，對開展采購活動的時間安排、采購組織形式和委托代理安排、采購包劃分與合同分包、供應商資格條件、采購方式、競爭范圍和評審規則等進行統籌安排。

在當前的實務操作中，采購人面臨兩個層面的問題。一方面是法規層面的問題。政府采購法明確規定公開招標應作為政府采購的主要采購方式，根據政府采購法第二十八條的規定，采購人不得將應當以公開招標方式采購的貨物或者服務化整為零或者以其他任何方式規避公開招標采購。也就是說，從政府采購法的層面，給予了采購人預算批復具體實施的權限。《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第七條規定：“采購人應當按照財政部制定的《政府采購品目分類目錄》確定采購項目屬性。按照《政府采購品目分類目錄》無法確定的，按照有利于采購項目實施的原則確定?！辈少徣丝梢栽陬A算批復環節最大程度地滿足采購需求，比如，基本支出的修繕和運維，以及可細分的專項項目，在立項批復環節，即可把握政府采購資金投入規模，在實施階段也有調劑的余地。權利意味著責任，責任體現著擔當，財政投入能否實現“物有所值”的采購目標，實現政府采購政策功能，優化政府采購營商環境，采購人的責任重大。

另一方面是機關事業單位特有的行政職能交錯導致的歸口管理難題，即多頭管理。許多采購人依據《財政部關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》《行政事業單位內部控制規范（試行）》以及其他相關法規要求，按照從源頭上預防腐敗及分工制衡的原則，采用“管采分離”的運行模式，監管職責和采購職責由不同部門行使，實行政事分開、分事行權、分崗設權等內控和監督機制。建立形成了計財、采購、業務（業務職能主管部門）“三足鼎立”的內部政府采購業務分工。計財部門負責預算（立項及評審、批復）、支付及績效考核（評估），采購部門負責具體采購流程，業務主管部門負責項目申請（需求）、執行、驗收以及資產歸檔，多頭管理易導致“九龍治水”的局面，每一環節的脫節，既易造成采購糾紛和訴訟，又嚴重影響政府采購執行效率。采購人內控管理機制的完善以及精細化管理水平的提高在很大程度上決定了項目的成敗。

去年，財政部上線了中央預算管理一體化系統，按照統一的業務規范和技術標準，將預算編制、預算執行、決算和財務報告、單位核算、資產管理、債務管理等業務環節整體進行整合規范，通過嵌入系統的控制規則規范預算管理和硬化預算約束，為深化預算制度改革提供基礎保障。從支出發力牽住了預算管理的牛鼻子，采購人所有需要預算安排的資金，都必須以預算項目形式納入項目庫，實施全生命周期管理，同時，入庫項目必須要有明確的績效目標，實現預算績效管理常態化和規范化，并運用現代信息技術，將控制規則嵌入業務系統，形成順向逐級控制和逆向實時反饋的完整管理閉環，全面強化預算約束，規范預算執行，及時掌握預算調整變更，實時監控預算執行。采購人應借此契機加快完善內控管理機制，管是目的，分是手段，“管采”務必形成合力，切實做到歸口管理，建立政府采購與預算、財務（資金）、資產、使用等業務機構和崗位之間溝通協調的工作機制，強化運行監督。既要分清角色、厘清職責、權責對等，準確定位，做到不越位、不失職，更要有所擔當，在促進公平競爭、支持中小微企業發展、實施綠色采購保護環境、優化營商環境等方面認真落實采購人的主體責任。

政府采購涉及面廣、政策性強、社會關注度高，工作千頭萬緒，但萬變不離其宗的是政策導向。在新形勢下，采購人如何緊跟政策，依法開展政府采購工作？結合實務，筆者認為應當把握以下三點，一是苦練內功，準確把握法規體系，提高業務能力；二是統籌規劃，歸口管理，做好預算管理和執行的銜接；三是完善內控管理機制，在預算管理一體化系統上線之際，借力發力，下好先手棋。

(作者單位：新華通訊社辦公廳政府采購處）

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