世行新營商環境評估體系對政府采購執行層面的影響與啟發（下）

【聚焦營商環境新指標】

世行新營商環境評估體系對政府采購執行層面的影響與啟發（下）

■ 蘇憬清

以世界銀行新營商環境評估體系“子類別1.3.3采購過程公平性（Fairness of the Procurement Process）”指標為例，其中明確政府市場的有效競爭需要一個保護招標過程公平性的公共采購框架。通常促進公平的工具旨在確保投標人的機會和待遇平等。不平等的待遇不僅扭曲了授予合同的競爭過程，而且還可能對市場準入產生不利影響。

在實踐中，很多供應商和代理機構長期在某些領域深耕，勢必會形成專業化或規模化的優勢。因此，很多采購單位要求政府采購供應商不得連續三年中標、政府采購代理機構一年一換等規定，在筆者看來則有待商榷。此外，從制度執行層面上講，采購人又如何能夠合理合法地在政府采購活動中禁止某一供應商連續三年中標呢？政府采購活動應當依法平等對待各類市場主體，正如江蘇省南通市中級人民法院在“如皋市通誠刻章服務部訴如皋市行政審批局撤銷行政協議案”二審判決書中所寫，“優化營商環境需要系統思維和法律思維，不能只考慮一方市場主體的利益，忽視甚至損害其他市場主體的利益，更不能因為行政活動影響正常的市場競爭秩序”。

再以“子類別1.3.4透明度（Transparency）”指標為例，“第1項 公布采購計劃”明確，框架規定采購計劃應向公眾提供；“第5項 公布合同和合同變更”指出，框架規定合同和合同變更應向公眾提供。

對應“第1項 公布采購計劃”指標，我國政府采購意向公開工作目前已全面鋪開，但從執行效果來看，部分意向公告還屬于為了公開而公開的狀態。一方面，部分采購單位的內部責任分工或機構設置不清晰，導致意向公告發布不及時。例如，一些采購單位負責發布意向公告的是財務部門，而具體提出采購工作申請或組織開展采購活動的是業務部門，但直到業務部門準備啟動采購活動時，財務部門才想起尚未發布意向公告，嚴重影響了政府采購活動的效率。另一方面，部分意向公告的采購需求概況過于概要，僅憑只言片語并無法真正實現增加潛在供應商參與政府采購的積極性以及改善競爭、促進競爭的目的。筆者認為，只有采購人在預算下達后，系統性地對本單位年度采購工作計劃做全局統籌，才能及時有效地公布全面具體的采購計劃，真正方便供應商提前了解政府采購信息，全面提高政府采購透明度。

“第5項 公布合同和合同變更”可以看作兩部分內容：公布合同、合同變更。對于公布合同的落實情況，雖然每一個政府采購項目都實現了合同的公示，但細究同類政府采購項目的合同條款，內容及形式卻千差萬別。筆者建議，監管部門可以通過發布規范性的合同框架模板，來進一步細化和規范合同雙方的權責，以便實現監管部門在采購人發布合同后對合同關鍵內容及信息的統一提取和收集，提升監管部門在政府采購全流程中的電子化、智能化監管能力。對于合同變更的信息公開情況，相關制度和要求還有待完善。例如，在項目履行過程中簽訂的補充協議或者追加采購的合同，均未能實現及時有效上傳。

此外，世界銀行對于“合同變更”這一指標的要求，不禁讓人思考：目前在很多合同支付條款中都出現了類似“最終結算價格以審計部門審定的結算價格為準”的表述，這可能會成為影響世界銀行新營商環境評估的不合理合同條款。如果在短期內無法與審計、紀檢等多個部門就這一普遍性支付誤區達成一致性意見，那么是否會錯誤引導采購人將簡單粗暴的“以審計金額或財評金額作為最終支付金額”的規定，轉化為履約驗收的標準和評價條件，如表述為尾款的最終付款金額與驗收評價得分或服務水平等相關。

接下來再以“表1 子類別2.3.3采購程序的數字化（Digitization of Procurement Procedures）”中“第4項 電子開標和虛擬工作空間管理招標程序”“第6項 電子合同簽訂、電子合同管理與實施”以及“第7項 以電子方式向采購實體提交發票并接收來自采購實體的付款”這三項指標為例，看看世界銀行新營商環境評估體系如何規定采購程序的數字化。

在世界銀行涉及政府采購的48個指標中，并沒有任何關于物理場所的內容。目前，還有一些地區仍存在強制或變相強制要求政府采購項目進入特定物理場所開展采購活動的做法。結合“第4項 電子開標和虛擬工作空間管理招標程序”內容來看，這有違世界銀行評價指標要求。再反觀已進入交易中心物理場所開展交易的項目，不但無法有效阻止圍標串標行為的發生，而且衍生出評標專家處于無采購人或采購代理工作人員監督，在評標過程中失職違法行為頻發，導致政府采購效率低下的情況。

目前，北京市財政局整合建設了全市統一的“1+1+2”政府采購一體化平臺。在統一全市信息發布平臺的基礎上，逐漸推進全市監管平臺以及電子賣場和電子交易兩大采購交易平臺的統一，實現從采購預算、采購執行到合同支付等全流程閉環管理。筆者認為，“第6項 電子合同簽訂、電子合同管理與實施”和“第7項 以電子方式向采購實體提交發票并接收來自采購實體的付款”兩項指標對執行層面的啟發在于：雖然北京市的“1+1+2”政府采購一體化平臺已基本實現了世界銀行新營商環境評估體系中“公開訪問和交互性、透明度以及采購程序的數字化”的各項要求，但站在供應商的角度，在中標后至收到合同款期間仍無法通過目前的電子平臺完成相應手續。筆者建議，可以進一步打通供應商端口，以服務市場主體為導向，開發相應功能。例如，接受供應商在線提交電子發票、供應商可在線查詢支付進度等功能。

最后以“子類別1.3.1準入與競爭（Entry and Competition）”指標為例，“第4項 規定采購方向承包商付款的法定截止日期”指出，適用于采購實體的框架規定了一個時間框架，在這個時間框架內，一旦收到發票，采購實體就必須處理付款。對此，北京市目前的規定是“對于滿足合同約定支付條件的，應自收到發票后15日內將資金支付到合同約定的供應商賬戶，不得以機構變更、人員崗位更替、內部決策程序等為由延遲付款”。但在實踐中，很多采購文件并未對“滿足合同約定支付條件”這一內容作出明確量化的規定。由于付款受到庫款調度、資金保障等多方面影響，筆者建議，可以要求采購人和采購代理機構在采購文件中明確支付進度，以及各階段的支付條件，避免因供應商對支付進度理解有歧義而產生延期支付的負面評價。

（作者單位：中誠躍新北京咨詢有限公司）

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