“報錯”的行政證明屬于虛假材料嗎

【實務探討】

“報錯”的行政證明屬于虛假材料嗎

■ 趙路

近年來，提供虛假材料依然是供應商的“高發(fā)”違法行為，對于一些特殊情況，在司法實踐中也很難辨別。下面這起案例值得引起關(guān)注，希望其能為業(yè)界提供一定參考。

行政機關(guān)出具材料錯誤引發(fā)質(zhì)疑

2020年3月10日，采購人某縣機關(guān)服務中心委托采購代理機構(gòu)T公司，對某縣人民政府政務中心食堂服務政府采購招標項目發(fā)布招標公告，項目需求為某縣政務中心及周邊各機關(guān)單位工作人員提供全年工作日的中餐就餐服務，采購方式為公開招標。對投標供應商資格要求滿足政府采購法第二十二條的全部要求，且具有從事本項目的經(jīng)營范圍和能力，須具有食品經(jīng)營許可證。存在被人民法院列入失信被執(zhí)行人等不良信用記錄的，不得推薦為中標候選供應商，不得確定為中標供應商。對資格審查采取后審方式。評審方法為綜合評分法，評審因素包括服務方案、人員配備、投標人綜合實力等9個方面，評分標準均設有對應分值。

2020年4月2日項目開標，報名參加該項目的投標供應商共4家，其中一家供應商因保證金匯兌錯誤而未通過資格審查，其余通過資格審查的3家供應商為A酒店、B公司和C酒店。經(jīng)項目評標委員會評審推薦并經(jīng)采購人確定，A酒店及B公司被確定為項目中標人。

2020年4月7日，作為投標人之一的C酒店向項目采購人某縣機關(guān)服務中心提出質(zhì)疑，認為A酒店在2018年和2019年兩次被行政處罰，要求采購人到某縣市場監(jiān)管局進行核實。如果A酒店提供了虛假證明材料，就不具備中標資格，應當取消其中標資格。2020年4月16日，某縣機關(guān)服務中心對質(zhì)疑事項進行了核實，組織原評標委員會對該質(zhì)疑事項進行了復議，復議結(jié)論是對A酒店投標人綜合實力項下的原得分4分予以扣除，同時，對A酒店在原招標文件中提供的“無處罰”的證明材料是否屬于虛假材料無法認定，回復中對是否應當取消A酒店中標資格未作處理。

2020年4月21日，C酒店對某縣機關(guān)服務中心上述回復不服，向某縣財政局提出投訴。某縣財政局于當日受理后，向各方下發(fā)了C酒店投訴書副本，并在同年5月11日向某縣市場監(jiān)督管理局函詢A酒店被行政處罰情況。某縣市場監(jiān)督管理局回復確認了A酒店在2018年、2019年內(nèi)均因為食品安全問題被行政處罰的事實，A酒店負責人在接受某縣財政局工作人員問話時亦認可酒店曾經(jīng)被行政處罰。

2020年5月29日，某縣財政局作出001號投訴處理決定，認定A酒店在明知受到兩次行政處罰的情況下，仍然在投標文件中提供了由某縣市場監(jiān)管局出具的不實證明材料，以謀取中標，C酒店投訴事項成立。根據(jù)政府采購法第七十七條和《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號）第三十三條之規(guī)定，作出如下決定：A酒店中標無效，其中標資格有合格供應商的可以依次遞補，無合格供應商的，采購單位可以重新組織招標。決定書同時告知各方不服處理決定的救濟途徑及期限。A酒店在收到001號投訴處理決定后，在規(guī)定的期限內(nèi)向某縣人民政府申請行政復議，要求撤銷001號投訴處理決定并決定A酒店中標有效；確認復評中標結(jié)果有效，責令某縣機關(guān)服務中心與A酒店簽訂采購合同。某縣人民政府在履行受理、告知等程序后，于2020年9月1日作出7號行政復議決定書，認為原處理決定事實清楚、證據(jù)充分、適用依據(jù)正確、程序合法，依據(jù)行政復議法第二十八條第一款第一項的規(guī)定，決定維持某縣財政局作出的001號投訴處理決定。A酒店仍然不服，將某縣財政局訴至法院。

A酒店主張投訴處理決定認定其提供虛假材料謀取中標系事實認定錯誤。理由有兩方面。其一，A酒店提供案涉證明，沒有陳述處罰，是為了響應招標文件，A酒店對投標文件加蓋印章并非對案涉證明進行保證認可。招標文件評分細則規(guī)定：“投標人在近5年內(nèi)沒有因違法違規(guī)被縣級或縣級以上市場監(jiān)管部門處罰的得4分，有1個處罰扣2分，4分扣完為止（提供縣級或縣級以上市場監(jiān)管部門出具相關(guān)證明）。本項滿分4分。”招標文件沒有要求投標人對處罰作出陳述，也沒有要求對證明材料的內(nèi)容進行甄別分析。所以案涉證明是A酒店按照招標文件進行的有效投標響應，而不是A酒店主觀上特意額外謀求出具證明。所以A酒店必須響應招標文件并按照其規(guī)定的格式編制標書，無法陳述受到處罰的情況。A酒店響應招標文件在投標文件蓋章，不是對案涉證明進行保證認可，A酒店作為個體工商戶也不能對由某縣市場監(jiān)督管理局出具證明進行保證和認可。某縣市場監(jiān)督管理局在具體行政行為中，對A酒店的處罰為何未被查出而仍出具沒有被處罰的證明，A酒店不知情。

其二，案涉證明材料真實、來源合法，作為行政相對人的A酒店無法左右行政機關(guān)具體行政行為的內(nèi)容。某縣市場監(jiān)督管理局出具證明是作為行政機關(guān)的市場監(jiān)管部門的職責所在，是具體行政行為，而任何一個具體行政行為的作出，都是有事實和法律依據(jù)的，有其自己的行為標準尺度，并受法律保護和規(guī)制，不受任何其他單位和個人影響，且對該具體行政行為獨立承擔責任。2020年3月12日，某縣市場監(jiān)督管理局出具證明，“A酒店從開業(yè)以來沒有因違法違規(guī)被市場監(jiān)管局處罰，具體內(nèi)容見國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)網(wǎng)站”。2020年4月15日，該局出具函復，“A酒店從開業(yè)以來沒有因違法違規(guī)被市場監(jiān)管局處罰內(nèi)容有誤，不準確”。從證明和復函的材料看，不論從主體和程序、形式和內(nèi)容表述上，還是從履職盡責和主動糾錯行為上，某縣市場監(jiān)督管理局出具證明和復函都是真實存在的，都是履職的具體行政行為，不受A酒店等主觀支配或影響。從另一個角度也說明，A酒店無法左右某縣市場監(jiān)督管理局具體行政行為的內(nèi)容。所謂“提供虛假材料”就是故意捏造、偽造、變造客觀上根本就不存在的材料。本案證明材料是行政機關(guān)根據(jù)招標文件的要求出具，來源合法，A酒店沒有捏造、偽造和變造的行為。

法院經(jīng)調(diào)查認為，某縣財政局作出的001號投訴處理決定及被某縣人民政府作出的7號行政復議決定書認定事實清楚，適用法律正確，符合法定程序。A酒店的訴訟請求缺乏事實和法律依據(jù)，不予支持。判決駁回原告A酒店的訴訟請求。

虛假材料不限于捏造、偽造、變造行為

本案的主要爭議焦點在于能否認定原告A酒店在投標時提供了虛假材料。

A酒店主張?zhí)峁┨摷俨牧蟽H指故意捏造、偽造、變造客觀上根本就不存在的材料。本案“無處罰”證明材料是行政機關(guān)根據(jù)招標文件的要求出具，是根據(jù)招標文件的要求所作出的有效投標響應，而不是A酒店主觀上特意額外謀求出具證明，來源合法，A酒店沒有捏造、偽造和變造的行為，不能認定其提供了虛假材料。

法院就供應商提供虛假材料的事實認定以及相關(guān)法律適用，提出了兩方面的分析意見。

在事實認定方面，法院認為：雖然原告A酒店在參與投標時提交的“無處罰”證明材料是根據(jù)招標文件的要求且由行政機關(guān)出具，但該證明材料系由A酒店從行政機關(guān)處獲得后作為投標材料的組成部分予以提交，且A酒店在提交時明知該證明材料有虛假內(nèi)容。因此，A酒店辯稱其未提供虛假材料的辯解與事實明顯不符。001號投訴處理決定認定A酒店在投標時提供了虛假材料，該認定事實正確。

在法律適用方面，法院認為，從政府采購法第七十七條第一款第一項規(guī)定的文義來說，應包含兩層意思：一是供應商客觀上有提供虛假材料的行為，二是主觀上提供材料存在謀取中標、成交的動機。在本案中，根據(jù)查明的事實，A酒店作為參與投標項目的供應商，未按照法律、法規(guī)及案涉項目的要求提交真實的材料，其提交內(nèi)容不實證明的目的在主觀上就是為了增大中標的可能性，以謀取不正當利益。因此001號投訴處理決定認定A酒店“提供了由某縣市場監(jiān)管局出具的不實證明材料，以謀取中標”認定事實清楚，并基于A酒店在投標過程中提供了內(nèi)容虛假的材料，作出A酒店中標無效的處理決定，適用法律并無不當。

本案為供應商提供虛假材料謀取中標、成交的行為認定作出了更加完整的解釋，對于質(zhì)疑答復、投訴處理、監(jiān)督檢查等行為具有一定的借鑒意義。“供應商提供虛假材料”不僅局限于捏造、偽造和變造等無中生有的行為，而且也包含了供應商違反政府采購誠實信用原則、隱瞞事實、承諾或聲明虛假內(nèi)容，甚至在提供的證明材料中包含虛假內(nèi)容等情況。相關(guān)部門應結(jié)合供應商提供虛假材料的客觀行為和提供虛假材料存在謀取中標、成交的主觀動機兩個方面，來判斷供應商是否構(gòu)成提供虛假材料謀取中標、成交。

在本案中，供應商在投標文件中提供由行政機關(guān)出具的證明文件，行政機關(guān)出具的證明文件雖然具有較高的證明力，但當有證據(jù)推翻該證明文件內(nèi)容的真實性時，該證明文件自然喪失相應的證明效力。供應商明知該證明文件內(nèi)容包含虛假內(nèi)容，仍然以謀求中標為目的，在投標文件中提供虛假的證明文件，結(jié)合客觀行為和主觀動機兩方面，可以判斷該行為確屬政府采購法第七十七條第一款第一項規(guī)定的“提供虛假材料謀取中標”，供應商理應就該違法行為承擔相應的法律后果。

（作者單位：北京盈科（沈陽）律師事務所）

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