合作創新采購方式的特點與使用

【合作創新采購】

合作創新采購方式的特點與使用

■ 張澤明

財政部4月已正式印發《政府采購合作創新采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《創新采購辦法》），在公開招標等七種采購方式之外，合作創新采購這種新的采購方式即將正式投入使用。不過，相較之前幾種采購方式，合作創新采購的制度目標與具體程序均有不小差異，筆者認為，必須充分掌握其特點后才能做到合理使用。

合作創新采購方式出臺的初衷

合作創新采購方式在很大程度上，主要關注通過發揮財政資金的杠桿作用，進一步激發產品創新，滿足采購人以及社會“未來”的需求。

《創新采購辦法》第一條將《中華人民共和國科學技術進步法》（以下簡稱《科學技術進步法》）作為立法依據之一。《科學技術進步法》第八十五條明確：“國家加大財政性資金投入，并制定產業、金融、稅收、政府采購等政策，鼓勵、引導社會資金投入，推動全社會科學技術研究開發經費持續穩定增長。”合作創新采購方式的出臺，以財政資金引導社會資金投入創新，這是理解合作創新采購方式為何如此設計的邏輯起點。《科學技術進步法》第九十一條還規定了政府采購對科技創新產品“率先購買”和訂購的要求，這也為合作創新采購方式采取首購與訂購的程序打下基礎。

《創新采購辦法》的要點

——對實質性創新進行了定義，并通過一系列程序設計來確保財政資金可以投向實質性創新。例如，《創新采購辦法》第二條第四款將創新產品定義為具有實質性的技術創新，包含新的技術原理、技術思想或者技術方法的產品。對現有產品的改型以及對既有技術成果的驗證、測試和使用等沒有實質性技術創新的，不屬于創新產品。

《創新采購辦法》第十二條要求采購人在開展合作創新采購前，必須制定采購方案，采購方案主要內容包括創新產品的最低研發目標、最高研發費用、應用場景和研發期限，創新產品的迭代升級服務要求等。采購方案應經咨詢論證，并按照《政府采購需求管理辦法》有關規定履行內部審查、核準程序后實施。這里的最低研發目標、最高研發費用和研發期限則是第七條中要求采購人必須在采購前開展市場調研和專家論證的產出結果，相當于在具體采購實施前，從源頭上對正確適用合作創新采購進行規制。

在采購過程中也有堅持實質性創新的規范。《創新采購辦法》第十八條要求在研發談判文件中必須寫入各階段研發標志性成果的響應要求，標志性成果定義為包括形成創新產品的詳細設計方案、技術原理在實驗室環境獲得驗證通過、創新產品的關鍵部件研制成功、生產出符合要求的模型樣機以及創新產品通過采購人試用和履約驗收等。

在合同管理階段，這種對實質性創新的規范依然在延續。《創新采購辦法》第二十四條第二款要求在相應研發階段，供應商只有提供滿足要求的標志性成果，才能進入下一研發階段，否則供應商就被淘汰。第三十一條規定研發合同期限一般不得超過兩年，屬于重大合作創新采購項目的，不得超過三年。

《創新采購辦法》從事前、事中、事后形成比較完整的規制措施，使合作創新采購方式真正應用在那些實質性創新的項目上。

——實行兩階段采購模式，即訂購和首購階段。訂購階段主要通過競爭性方式產生研發供應商，供應商最多不超過三家。但基于項目實際，只能從有限范圍或者唯一供應商處采購的，也可以不通過競爭性方式。

首購階段則是創新產品已經設計出來，采購人可以批量采購了。此時如果只有一家研發供應商產品通過驗收的，可直接對其首購。有兩家以上研發供應商研制的創新產品通過驗收的，采購人組織談判小組進行評審，根據研發合同約定的評審標準確定一家研發供應商的創新產品為首購產品。

——引入成本補償機制與激勵機制。合作創新采購，要點在于采購人與供應商的“合作研發”關系。《創新采購辦法》第二條第一款明確，合作創新采購是指采購人邀請供應商合作研發，共擔研發風險的一種采購方式。合作共擔風險就要求采購人應對供應商研發成本給予一定補償。

《創新采購辦法》第十二條第（四）項規定，采購人在開展合作創新采購前制定的采購方案中，要包含給予供應商研發成本補償的成本范圍，以及該項目用于研發成本補償的費用限額。第十八條規定，采購人研發談判文件的內容要包括各階段研發成本補償的成本范圍和金額，研發成本補償費用的支付方式、時間和條件等。第三十二條還明確了創新采購訂購階段研發合同為成本補償合同，成本補償的范圍包括供應商在研發過程中實際投入的設備費、業務費、勞務費以及間接費用等。

當然，合作創新采購方式也杜絕采購人承擔過度的研發成本，成本補償費用實行總額控制。《創新采購辦法》第二十四條規定，采購人給予每個研發供應商各階段補償成本范圍不得超過研發合同約定的研發成本補償的成本范圍，且各階段成本補償金額之和不得超過研發合同約定的研發成本補償金額。

在成本補償模式外，《創新采購辦法》還引入了激勵模式，第七條第三款規定：“最高研發費用包括該項目用于研發成本補償的費用和創新產品的首購費用，還可以設定一定的激勵費用。”這些都為財政資金促進推動供應商更好地進行創新提供了手段。

——對不同所有制形式企業一視同仁。合作創新采購依然要落實支持中小企業發展的政策，《創新采購辦法》第十條規定：“采購人開展合作創新采購應當落實政府采購支持中小企業發展相關政策。采購人應當結合采購項目情況和中小企業承接能力設置采購包，專門面向中小企業采購；對于工作內容難以分割的綜合性采購項目，采購人應當要求獲得采購合同的供應商將采購項目中的一定比例分包給中小企業，推動中小企業參與創新研發活動。”

此外，《創新采購辦法》給予內外資企業完全同等地位，第九條第三款規定：“合作創新采購的研發活動應當在中國境內進行。除涉及國家安全和國家秘密的采購項目外，采購人應當保障內外資企業平等參與合作創新采購活動。”這體現了合作創新采購的開放性。

——應公開盡公開。《創新采購辦法》第十三條規定，除了涉及國家秘密、商業秘密以及其他依照法律、行政法規和國家有關規定不得公開的信息外，采購意向、采購公告、研發談判文件、成交結果、研發合同、首購協議等均應按照政府采購有關規定及時公開發布。

合作創新采購方式的執行特點

——使用比較靈活。首先，談判小組的成員構成很靈活。根據《創新采購辦法》第十五條規定，談判小組由采購人代表和評審專家共五人以上單數組成。對于評審專家，采購人具有較大話語權，應當自行選定相應專業領域的評審專家，評審專家中必須包含一名法律專家和一名經濟專家，未強調主要采取隨機抽取專家的模式。對于談判小組具體人員組成比例，評審專家選取辦法及采購過程中的人員調整程序等，采購人應按照內部控制管理制度來確定。

其次，確定訂購階段供應商方式比較靈活。按照《創新采購辦法》第二十三條的設計，采購人既可以根據談判小組推薦的成交候選人順序確定研發供應商，也可以書面授權談判小組直接確定研發供應商。研發供應商數量最多不得超過三家。當成交候選人數量少于談判文件規定的研發供應商數量時，采購人既可以確定所有成交候選人均為研發供應商，也可以重新開展政府采購活動。

再其次，在評審方式上也較為靈活。第二十二條規定，談判小組可采取兩階段評審，先評審研發方案部分，對研發方案得分達到規定名次的，再綜合評審其他部分，按照總得分從高到低排序，確定成交候選人。

最后在采購程序上也很靈活。當通過資格審查的供應商不夠三家時，依然可以繼續采購。《創新采購辦法》還創設了中期談判環節，用于在訂購階段已經確定研發供應商時，談判小組在研發的不同關鍵節點同供應商保持密切溝通，并調整相關研發細節。

——對創新產品的社會推薦力度大。《創新采購辦法》的導向是，一旦創新產品成功研發出來后，一定要讓其不愁銷路。《創新采購辦法》第二十八條規定：“其他采購人有需求的，可以直接采購指定媒體上公布的創新產品，也可以在不降低創新產品核心技術參數的前提下，委托供應商對創新產品進行定制化改造后采購。”在此種需求場景下，其他采購人必須在該創新產品研發合同終止之日前，以不高于首購價格的價格與供應商平等自愿簽訂采購合同。

《創新采購辦法》第二十九條還規定：“國務院財政部門會同國務院相關行業主管部門選擇首購產品中的重點產品制定相應的采購需求標準，推薦在政府采購中使用；對涉及國家安全的創新產品，可以實行強制采購。”應該說這個對成型創新產品的推薦力度是前所未有的，充分體現了鼓勵創新的導向。

——創新失敗的補償。研發新產品從來不是一路坦途，失敗在所難免，為此合作創新采購方式從兩個方向對創新失敗的情形進行了規范，這也為采購人和供應商在合作創新采購中如何依規免除責任提供了制度遵循。

一種是當采購人已經在訂購階段確定了供應商，雙方處于合作研發過程中，當供應商尚未拿出合格的創新產品時，如果市場上出現了同類產品，采購人認為研發合同繼續履行沒有意義的，要及時通知研發供應商終止研發合同，并按合同約定向供應商支付研發成本補償。

另一種情況是在研發中出現無法克服的重大技術困難，致使研發失敗或者部分失敗的，供應商應當及時通知采購人終止研發合同，采購人依然可以按照合同向供應商支付研發成本補償。但是如果是因為供應商違反合同的原因，導致研發工作出現重大延誤、停滯或者失敗的，采購人可以解除研發合同并追究供應商違約責任。

——對采購人與談判專家提出了較高要求。在合作創新采購方式中，談判小組的任務很重，要負責供應商資格審查、創新概念交流、研發競爭談判、研發中期談判和首購評審等工作，甚至履約驗收工作也可以邀請談判小組參與。這不同于一般政府采購活動，評標委員會或談判、詢價小組往往只需在項目評審時干“一錘子買賣”，在合作創新采購中的談判小組，幾乎在整個研發過程中都不可或缺，且由于合作創新采購方式實施的靈活性、復雜度都較高，這對于談判小組中采購人代表及評審專家的專業能力與政府采購知識都提出了較高要求。

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