如何避免供應(yīng)商連環(huán)復(fù)議與訴訟

【實(shí)務(wù)探討】

如何避免供應(yīng)商連環(huán)復(fù)議與訴訟

■ 杭正亞

某供應(yīng)商落標(biāo)后，便提出質(zhì)疑，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)讓中標(biāo)人進(jìn)行答復(fù)，供應(yīng)商因?qū)Υ饛?fù)不滿意，于是向財(cái)政部門投訴中標(biāo)人，財(cái)政局受理并作出投訴處理決定（以下簡(jiǎn)稱處理決定）。供應(yīng)商因不服該決定又申請(qǐng)行政復(fù)議，后來行政復(fù)議決定（以下簡(jiǎn)稱復(fù)議決定）先后三次撤銷處理決定，并先后被供應(yīng)商三次訴至法院，復(fù)議決定又先后被法院三次撤銷。該案頗費(fèi)周折，筆者認(rèn)為值得分析、思考。

案情簡(jiǎn)介

2018年7月，P采購(gòu)中心對(duì)P市D區(qū)水利局防汛預(yù)警和綜合保障設(shè)備項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)。A公司、X經(jīng)銷處等單位參與競(jìng)標(biāo)，X經(jīng)銷處中標(biāo)。

7月27日，A公司以X經(jīng)銷處未響應(yīng)招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求和條件為由，向P采購(gòu)中心提出質(zhì)疑，認(rèn)為中標(biāo)人投標(biāo)產(chǎn)品項(xiàng)目（10）摩托羅拉MagOneA8型對(duì)講機(jī)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)配電池是鎳氫電池，與招標(biāo)文件中要求的鋰電池不符。

8月1日，A公司收到由X經(jīng)銷處出具的質(zhì)疑回復(fù)函，便以X經(jīng)銷處為被投訴人向D區(qū)財(cái)政局投訴。D區(qū)財(cái)政局于8月28日作出處理決定，認(rèn)定投訴事項(xiàng)經(jīng)查證不影響采購(gòu)結(jié)果，根據(jù)《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)，以下簡(jiǎn)稱94號(hào)令）第三十二條規(guī)定，決定繼續(xù)開展采購(gòu)活動(dòng)。

A公司不服該決定，于是申請(qǐng)行政復(fù)議。D區(qū)政府作出復(fù)議決定，撤銷原處理決定。A公司又提起訴訟，D區(qū)法院作出行政判決，駁回A公司的訴訟請(qǐng)求。

A公司于是上訴P市中院，該院認(rèn)為D區(qū)政府在復(fù)議決定中并未針對(duì)處理決定的內(nèi)容進(jìn)行審查，屬于認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，作出行政判決，撤銷一審判決和復(fù)議決定，責(zé)令D區(qū)政府重新作出復(fù)議決定。

D區(qū)政府于2019年11月13日、2020年8月13日，兩次在法院判決撤銷前一復(fù)議決定后，先后作出兩次復(fù)議決定。A公司不服，先后兩次以D區(qū)政府為被告，D區(qū)財(cái)政局、P采購(gòu)中心為第三人，訴至P市中院，請(qǐng)求撤銷D區(qū)政府復(fù)議決定，將X經(jīng)銷處作為無效投標(biāo)供應(yīng)商處理并依法確定A公司為該項(xiàng)目的中標(biāo)人。P市中院于2020年5月6日、2020年11月24日先后作出行政判決，撤銷前兩次復(fù)議決定，責(zé)令D區(qū)政府重新作出復(fù)議決定。法院認(rèn)為，A公司作為質(zhì)疑供應(yīng)商向P采購(gòu)中心提出質(zhì)疑，但其收到的卻是X經(jīng)銷處出具的質(zhì)疑回復(fù)函。在此種情形下，該回復(fù)函作出的主體應(yīng)視為P采購(gòu)中心作出，A公司向D區(qū)財(cái)政局提起投訴的對(duì)象亦應(yīng)視為P采購(gòu)中心。另外，D區(qū)財(cái)政局依A公司投訴并作出的處理決定，依法應(yīng)成為D區(qū)政府復(fù)議審查的對(duì)象，亦應(yīng)對(duì)該處理決定是否合法進(jìn)行審查。鑒于D區(qū)政府以A公司投訴的對(duì)象非系采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)等理由而作出的行政復(fù)議，因缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，欠缺合法性。

D區(qū)政府后來作出復(fù)議決定，維持D區(qū)財(cái)政局處理決定，又被A公司訴至法院，被裁定由D區(qū)法院管轄。因近幾年相關(guān)網(wǎng)站裁判文書上傳較少，筆者從網(wǎng)絡(luò)未能檢索到該案件后續(xù)進(jìn)展情況。

法律分析

分析一：從質(zhì)疑答復(fù)看，由中標(biāo)人X經(jīng)銷處對(duì)A公司質(zhì)疑進(jìn)行答復(fù)違法

在本案中，A公司向P采購(gòu)中心提出質(zhì)疑后，該中心并沒有進(jìn)行質(zhì)疑答復(fù)，而是由中標(biāo)人X經(jīng)銷處進(jìn)行質(zhì)疑答復(fù)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）第五十三條、第五十四條和94號(hào)令第十三條規(guī)定，質(zhì)疑答復(fù)的主體只能是采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，而不能是中標(biāo)供應(yīng)商。也許P采購(gòu)中心會(huì)認(rèn)為，X經(jīng)銷處的答復(fù)就是該中心的答復(fù)。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的，理由有：一是質(zhì)疑答復(fù)是法律授予采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的職權(quán)，P采購(gòu)中心將此職權(quán)委托X經(jīng)銷處來行使沒有法律依據(jù)；二是X經(jīng)銷處與該項(xiàng)目和質(zhì)疑事項(xiàng)有利害關(guān)系，且質(zhì)疑事項(xiàng)本身就是指向X經(jīng)銷處，更不能將質(zhì)疑答復(fù)的職權(quán)授予X經(jīng)銷處來行使；三是根據(jù)94號(hào)令第十六條規(guī)定，P采購(gòu)中心應(yīng)當(dāng)對(duì)A公司的質(zhì)疑根據(jù)不同情況作出不同處理，由被質(zhì)疑的一方對(duì)質(zhì)疑作出結(jié)論，就好比由被告對(duì)原告起訴作出判決一樣不可思議。

分析二：從投訴受理看，相關(guān)供應(yīng)商不能成為被投訴人，D區(qū)財(cái)政局應(yīng)通知投訴人X經(jīng)銷處補(bǔ)正

因?yàn)樵S多采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)也同時(shí)從事適用招標(biāo)投標(biāo)法的項(xiàng)目代理，招標(biāo)投標(biāo)法律規(guī)范未將被投訴人限定為招標(biāo)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，有時(shí)中標(biāo)人可能成為被投訴人。受此“慣性”影響，不少利害關(guān)系人也可能會(huì)在政府采購(gòu)中以中標(biāo)人為被投訴人提起投訴。而根據(jù)94號(hào)令第十八條中“被投訴采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱被投訴人）和與投訴事項(xiàng)有關(guān)的供應(yīng)商”的規(guī)定，被投訴人只能是采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，供應(yīng)商只能是相關(guān)供應(yīng)商而不能成為被投訴人。本案中，A公司以X經(jīng)銷處為被投訴人，顯然被投訴主體錯(cuò)誤。根據(jù)94號(hào)令第二十一條第（一）項(xiàng)規(guī)定，D區(qū)財(cái)政局應(yīng)在收到投訴書5個(gè)工作日內(nèi)一次性通知投訴人A公司補(bǔ)正，未按補(bǔ)正期限補(bǔ)正或者補(bǔ)正后仍不符合規(guī)定的，不予受理。但是，D區(qū)財(cái)政局未按上述規(guī)定執(zhí)行。

分析三：從復(fù)議決定看，僅以被投訴對(duì)象錯(cuò)誤為由撤銷處理決定，而未對(duì)D區(qū)財(cái)政局投訴決定進(jìn)行審查，完全是本末倒置

D區(qū)政府認(rèn)為，質(zhì)疑回復(fù)函是X經(jīng)銷處出具的，X經(jīng)銷處既不是采購(gòu)人，也不是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，A公司針對(duì)X經(jīng)銷處的質(zhì)疑回復(fù)函，不能向財(cái)政部門投訴，D區(qū)財(cái)政局受理A公司投訴并作出決定沒有法律依據(jù)。但是，復(fù)議時(shí)應(yīng)當(dāng)審查的是處理決定，而不應(yīng)僅審查A公司“投訴的對(duì)象非系采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)”。在被法院撤銷后，D區(qū)政府又兩次以幾乎相同的事實(shí)與依據(jù)，重新作出相同的復(fù)議決定，顯然違反了行政復(fù)議法相關(guān)規(guī)定。

本案啟示

本案歷經(jīng)三年多，未看到行政爭(zhēng)議化解的跡象，A公司的“中標(biāo)夢(mèng)”也未能實(shí)現(xiàn)，給人們留下啟迪。

啟示一：供應(yīng)商通過各種救濟(jì)途徑維權(quán)的水平應(yīng)當(dāng)提高

供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)，因參加競(jìng)爭(zhēng)的供應(yīng)商依法必須是三家以上，甚至有時(shí)參加政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商達(dá)到幾十家甚至幾百家，不能中標(biāo)或者成交的必然是絕大多數(shù)。有的供應(yīng)商為挽回?cái)【郑阃ㄟ^質(zhì)疑、投訴、復(fù)議、訴訟等救濟(jì)途徑維權(quán)，但絕大多數(shù)供應(yīng)商不能如愿時(shí)，便歸因于處理不公。筆者認(rèn)為，供應(yīng)商在依法維權(quán)時(shí)，應(yīng)講究救濟(jì)的策略與技巧，也要從自己身上找失誤原因。從A公司經(jīng)歷的質(zhì)疑、投訴、復(fù)議、訴訟過程看，其失誤之處主要有：一是在質(zhì)疑階段，A公司不應(yīng)承認(rèn)X經(jīng)銷處的質(zhì)疑回復(fù)函為依法出具的質(zhì)疑答復(fù)，應(yīng)主張P采購(gòu)中心對(duì)質(zhì)疑不予答復(fù)，再根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴書范本》“三、質(zhì)疑基本情況”時(shí)，填寫為“采購(gòu)人/代理機(jī)構(gòu)沒有在法定期限內(nèi)作出答復(fù)”。二是在投訴階段，A公司不應(yīng)將X經(jīng)銷處列為被投訴人，而應(yīng)將D區(qū)水利局和P采購(gòu)中心列為被投訴人，將X經(jīng)銷處列為相關(guān)供應(yīng)商。如招標(biāo)文件規(guī)定對(duì)講機(jī)技術(shù)參數(shù)是鋰電池為實(shí)質(zhì)性要求而不是評(píng)審因素，則應(yīng)在事實(shí)主張中予以強(qiáng)調(diào)，而不能僅是主張應(yīng)當(dāng)自己中標(biāo)。三是在復(fù)議階段，應(yīng)圍繞案件主要事實(shí)，在投標(biāo)產(chǎn)品是否符合招標(biāo)文件要求的焦點(diǎn)問題上進(jìn)行舉證、說明。四是在訴訟階段，應(yīng)指出D區(qū)政府沒有查明事實(shí)，審查對(duì)象不應(yīng)僅針對(duì)錯(cuò)列被投訴人，而應(yīng)針對(duì)D區(qū)財(cái)政局作出的處理決定。另外，A公司在復(fù)議、訴訟階段，要求確認(rèn)X經(jīng)銷處中標(biāo)無效并確認(rèn)自己中標(biāo)，卻不知復(fù)議、審判機(jī)關(guān)不可能也無權(quán)作出這樣的處理，必然導(dǎo)致被駁回的結(jié)果。

啟示二：采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行對(duì)供應(yīng)商質(zhì)疑進(jìn)行答復(fù)、處理的職責(zé)

94號(hào)令第十三條、第十五條、第十六條、第三十六條，對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)疑答復(fù)和處理以及法律責(zé)任，都作出明確、具體的規(guī)定。但是，在面對(duì)供應(yīng)商質(zhì)疑時(shí)，經(jīng)常存在采購(gòu)人與供應(yīng)商之間相互推諉的情形，甚至還存在讓相關(guān)供應(yīng)商代為起草質(zhì)疑答復(fù)的現(xiàn)象，而本案更為離奇，直接由中標(biāo)人答復(fù)。原因是有些采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)認(rèn)為，對(duì)采購(gòu)結(jié)果的質(zhì)疑不是針對(duì)自己的，而是針對(duì)中標(biāo)、成交供應(yīng)商的，由他們直接對(duì)質(zhì)疑供應(yīng)商作出答復(fù)更為專業(yè)，這是違反法律規(guī)定的。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第六十八條第（八）項(xiàng)規(guī)定，對(duì)供應(yīng)商的質(zhì)疑逾期未作處理，應(yīng)由采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，而不應(yīng)在投訴處理時(shí)由財(cái)政部門“背鍋”，后來D區(qū)政府復(fù)議決定以此為由撤銷處理決定也是不妥的，也被法院判決撤銷。

啟示三：財(cái)政部門處理投訴、復(fù)議答復(fù)，對(duì)主要事實(shí)與理由闡述清楚、說理充分，才能防范風(fēng)險(xiǎn)

有些財(cái)政部門認(rèn)為“言多必失”，敘述過于簡(jiǎn)單，以致許多主要事實(shí)不清，理由不明晰，就可能將來被認(rèn)定為事實(shí)不清，適用法律不當(dāng)。本案中，A公司投訴主張，招標(biāo)文件技術(shù)參數(shù)要求是鋰電池，X經(jīng)銷處投標(biāo)產(chǎn)品摩托羅拉MagOneA8型對(duì)講機(jī)是鎳氫電池。D區(qū)財(cái)政局認(rèn)為，X經(jīng)銷處投標(biāo)完全響應(yīng)了招標(biāo)文件，符合招標(biāo)文件的技術(shù)參數(shù)要求，投訴不影響采購(gòu)結(jié)果，便作出繼續(xù)開展采購(gòu)活動(dòng)的決定。究竟A公司的上述主張是否屬實(shí)，D區(qū)財(cái)政局是如何認(rèn)定的，從判決書中看不出來，這大概就是被D區(qū)政府復(fù)議決定認(rèn)定“主要事實(shí)不清”的原因。因處理決定適用94號(hào)令第三十二條規(guī)定，就意味著投訴事項(xiàng)查證屬實(shí)，被認(rèn)定成立，至于為什么不影響采購(gòu)結(jié)果，卻無從得知。對(duì)中標(biāo)供應(yīng)商X經(jīng)銷處投標(biāo)文件中的摩托羅拉MagOneA8型對(duì)講機(jī)是不是鎳氫電池，能不能完全響應(yīng)招標(biāo)文件鋰電池的技術(shù)參數(shù)要求；招標(biāo)文件該技術(shù)參數(shù)是不是實(shí)質(zhì)性要求，如不符合是否要認(rèn)定無效投標(biāo)。這些關(guān)鍵內(nèi)容，從判決書所敘述的處理決定和D區(qū)財(cái)政局的答復(fù)、答辯中都無從知曉。

啟示四：復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院應(yīng)注重實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議

政府采購(gòu)項(xiàng)目一般都有時(shí)效性要求，如果當(dāng)事人等來的是一個(gè)姍姍來遲的撤銷處理決定、責(zé)令重新作出處理決定的復(fù)議決定或者行政判決，勢(shì)必貽誤時(shí)機(jī)，甚至造成惡劣影響。本案中的復(fù)議決定與行政判決“三作”“三撤”，非常罕見，引起程序空轉(zhuǎn)三年。本案的焦點(diǎn)問題應(yīng)當(dāng)是X經(jīng)銷處的投訴產(chǎn)品是否滿足招標(biāo)文件要求，如果滿足即使存在程序、證據(jù)方面的瑕疵，筆者認(rèn)為，也不應(yīng)撤銷處理決定。為了實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院如果認(rèn)為D區(qū)財(cái)政局未對(duì)被投訴主體進(jìn)行審查，程序違法，可以不撤銷處理決定而確認(rèn)處理決定違法；如果認(rèn)為處理決定主要事實(shí)不清，也可以查清事實(shí)和證據(jù)，對(duì)投訴處理決定作出變更。這樣就可避免對(duì)撤銷處理決定、責(zé)令重新做出處理決定的濫用，將大大提高政府采購(gòu)爭(zhēng)議的處理效率。今年開始實(shí)施的新行政復(fù)議法第五條、第七十三條、第七十四條改進(jìn)了調(diào)解、和解制度，可以增加政府采購(gòu)爭(zhēng)議以調(diào)解、和解方式解決的機(jī)會(huì)與可能。在政府采購(gòu)爭(zhēng)議中，真正的利益攸關(guān)方是供應(yīng)商之間，而不是供應(yīng)商與財(cái)政部門、采購(gòu)人之間。有時(shí)復(fù)議決定或者行政判決即使作出，卻不能案結(jié)事了，甚至還會(huì)增添新的爭(zhēng)議。如能以調(diào)解、和解方式結(jié)案，則能真正地實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。

   （作者單位：江蘇博事達(dá)律師事務(wù)所一級(jí)律師、高級(jí)合伙人）

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