服務類框架協議采購征集的實踐與思考

服務類框架協議采購征集的實踐與思考

——以“印刷服務”為例

■ 包紅月 張雪純

印刷服務作為政府采購集中采購目錄內的品目，在教育、辦公等領域中已經成為不可或缺的一部分。印刷服務采購頻次較高，是框架協議采購的基本采購品目。筆者通過對印刷服務框架協議采購項目征集的實踐進行分析，探討出一些共性問題，并在確定入圍供應商的第一階段的需求管理，在確定成交供應商的第二階段的監督管理兩個方面，提出一些優化建議，以提升印刷服務框架協議采購的質效。

印刷服務框架協議采購征集情況

據筆者單位統計，自《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）實施之日起至2024年8月底，全國共19個省份進行了印刷服務框架協議采購項目征集，項目總數為315個。其中，全省統一征集，地市共享共用的項目有4個；省級征集項目有11個；地市及區縣級征集項目有304個。征集項目數量較多，但在實際操作中仍然面臨一些問題和挑戰。筆者調研發現，在第一階段征集過程中，廢標、終止或者更正的項目共計57個，占比約為18.1%。在第二階段執行授予合同過程中，多個省份的采購人向征集人反饋印刷服務采購有點無所適從。

印刷服務框架協議采購征集中存在的問題

一是第一階段需求管理存在漏洞。

——需求設定不全面，導致采購人第二階段采購不到所需的服務。實踐中，征集人通常依據財政部《政府采購品目分類目錄》中的“印刷服務”進行征集，涵蓋單證、票據、文件、資料匯編、信封等常規分類，并按照不同類型的通用規格、材質紙張制定需求。而一些非常規類型（如：試卷、海報）或者非通用規格、材質的紙張不在第一階段征集范圍內，導致采購人在第二階段執行時無法采購。

——最高限制單價過低或特定資格要求不合理，容易造成項目廢標或終止。印刷服務在多個省份都曾有過項目廢標或終止的情況。廢標或終止的主要原因是供應商響應數量不足或者實質性響應數量不足。筆者進一步分析后發現，數量不足的原因在于以下兩個方面：一是最高限制單價過低，供應商響應積極性不高。如：某省份兩個地區相同規格、材質的公文印刷，征集成功的地區最高限制單價為1元/頁（＜500頁），而征集失敗的地區最高限制單價僅為0.22元/頁（＜500頁），供應商無利潤空間導致積極性低，響應數量不足。二是特定資格要求不合理。如：印刷內容不涉密，卻要求供應商具備國家秘密載體印制資質證書，導致沒有符合要求的供應商參與報名或入圍。

——所屬行業不明確，執行相關政策不清晰。政府采購促進中小企業發展政策在框架協議采購第一階段落實，非專門面向中小企業采購時，對小微企業應給予相應的價格優惠。采購標的所屬行業對于供應商劃分企業類型以及能否得到價格優惠極為重要，目前印刷服務所屬行業常被劃分為工業、租賃和商務服務業、其他未列明行業。那么所屬行業應該是什么？筆者認為，按照《關于印發中小企業劃型標準規定的通知》《2017國民經濟行業分類注釋》相關內容應歸為工業（制造業）。

二是第二階段采購執行不順暢。

——結算規則不明確，容易造成采購人誤解。印刷服務的結算規則多種多樣，既有按“頁”“冊”結算的，也有按照“盒”“箱”結算的。按照非最小單位“頁”結算時，還會涉及不同要求的數量折算。

以某征集文件中相同規格的資料匯編為例：

供應商根據最高限制單價進行統一折扣（率）報價，采購人再依據供應商最終報價進行結算。

在征集文件中并沒有對結算規則進行其他描述，筆者認為，按照以上內容描述存在歧義，容易引起第二階段糾紛。即是否需要按照階梯式規則進行結算？另外，按照哪種方式結算更有利于項目開展同樣值得思考。

——電子化系統第一、第二階段不相通，容易增加第二階段采購風險。當前，全國多地框架協議采購第一、第二階段分系統執行。第一階段在電子交易系統，第二階段在電子賣場系統。系統間的分離對信息一致性、操作便利性、監管高效性等方面造成了困擾。第一階段專家通過電子交易系統評審完成后，第二階段供應商需要在電子賣場系統上重復錄入信息。同時可能由于信息錄入錯誤，給采購人第二階段采購帶來風險。

——供應商評價體系不完善，合同履約難以監管。《辦法》規定，征集人應建立用戶反饋和評價機制，接受采購人和服務對象對入圍供應商履行框架協議和采購合同情況的反饋與評價。由于第一階段的征集主體是集中采購機構或主管預算單位，第二階段合同授予的主體是采購人，所以征集人很難直接獲取入圍供應商實際履約的相關資料。另外，自框架協議采購開展以來，多地仍未建立起完整有效的供應商評價體系，目前的評價體系大多停留在過程性層面，評價內容較為寬泛且指標未量化。筆者認為，這也導致了供應商入圍后缺乏良性競爭，入圍供應商因危機意識不足，在合同履約方面容易出現懈怠等問題。

印刷服務框架協議采購征集改進建議

一是加強第一階段采購需求管理。

——細化需求調查內容，滿足采購人多樣化采購需求。對采購人、供應商、專家分別開展需求調查，細化需求調查內容。重點關注：印刷服務產業發展情況（各印刷內容對應的供應商特定資格要求、最高限制單價標準及依據、采購人及供應商常見的結算方式等）；征集品目市場供給情況（采購人擬采購印刷品內容，供應商的分布及數量、產品及服務范圍、印刷設備與技術能力、產能與生產效率等）；征集品目同類采購項目歷史成交信息（上一年度供應商數量、成交額、訂單量，最高及最低成交價格等），科學合理地制定采購需求。

——完善需求編制審查機制，提高采購需求的科學化、規范化。對經需求調查形成的采購需求，成立專業的需求編制審查小組。結合《政府采購需求管理辦法》相關內容，開展多輪審查。首輪審查，關注擬采購的標的及其需要滿足的技術、商務要求是否全面。二輪審查，關注采購需求是否符合法律法規、政府采購政策和國家有關規定，是否符合國家強制性標準，是否遵循預算、資產和財務等相關管理制度規定，是否符合采購項目特點和實際需要。最后一輪進行綜合審查，充分考慮可能影響供應商報價和項目實施風險的因素。評估整體需求是否兼顧質量與成本，是否具備可操作性。在此基礎上借助外部力量，進行多部門協同聯動。對于供應商特定資格條件等實質性內容,必要時可向印刷行業主管部門（郵政管理局）實地求證。

——推進印刷服務采購需求標準編制，為框架協議采購提供指引。今年，國務院辦公廳印發了《政府采購領域“整頓市場秩序、建設法規體系、促進產業發展”三年行動方案（2024—2026年）》，在建設政府采購法規體系方面，明確指出分類制定政府采購需求標準。“印刷服務”作為集中采購目錄內的品目，在紙張規格、材質、克重、顏色等方面具有可量化屬性。以上因素都使其采購需求的標準化相對于其他服務類品目更具有可行性。

二是加大第二階段采購監管力度。

——提高征集文件要求，強化第二階段供應商管理。第一階段征集文件作為第二階段采購執行的重要依據，提高征集文件中用戶反饋和評價機制相關要求，將有利于第二階段供應商管理。例如，要求建立多級評價指標，一級指標設置印刷質量、裝訂質量、配送時效及售后能力等；二級指標以印刷質量為例設置清晰度、油墨均勻度、套印精度等；三級指標再繼續做細化要求并設置對應分值。

——加強供應商管理，為第二階段監管提供途徑。開展供應商巡檢，利用電子化采購平臺，堅持數字化監管與人工監管相結合。對可量化、可嵌入的供應商管理指標在系統中設置動態提醒，進行常態化檢查。例如，供應商二次競價報價是否超出第一階段成交價，供應商否按時確認訂單、簽訂合同、及時發貨。針對供應商清退情形采用人工巡檢進行重點檢查。例如，供應商信用管理。巡檢過程中將檢查發現的問題及時反饋給征集人。

——發揮電子化系統作用，降低第二階段采購風險。《辦法》明確規定，框架協議采購應當實行電子化采購。做好第一、第二階段系統銜接工作，推動兩階段系統合二為一，實現第二階段對齊第一階段征集文件、征集結果等內容，保持信息一致，提高采購安全性。

政府采購框架協議采購仍在不斷探索，相信未來隨著實踐經驗的不斷積累與有關政策的不斷完善，印刷服務采購需求將更加清晰，監管將更加全面，政府采購框架協議采購將更加高質量發展。

（作者單位：博思數采科技股份有限公司）

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