如何阻斷政府采購暗箱操作

【實務探討】

如何阻斷政府采購暗箱操作

■ 蔣守華

政府采購暗箱操作是指政府采購當事人，為達到讓個別供應商中標（成交）的目的，私下進行影響公平公正的串通行為。筆者試圖從3個方面分析暗箱操作的形式，并探討防范暗箱操作的方法措施，以期為監管部門提供參考。

暗箱操作的形式

筆者認為，暗箱操作一般有事前暗箱操作、事中暗箱操作和事后暗箱操作3種形式。

事前暗箱操作是指政府采購項目尚未進入采購程序時，供應商就私下與采購人溝通，以期達成讓自己中標（成交）的目的。一旦雙方達成共識或默契，該供應商便四處活動，通過潛規則等手段阻止其他供應商參與競標。在擔心競標供應商不夠3家時，會找上另外兩家供應商陪標。陪標供應商，要么是自己的合作伙伴，要么是自己“一企多注”（一個控制人注冊多家公司）的關聯企業，由于后者陪標更放心，所以市場上便流行“一企多注”現象。

對于這種情況，采購人也緊隨其后密切配合。一是會委托自己熟悉的代理機構，以便讓其配合暗箱操作；二是會通過明示或暗示手段，動員其他前來咨詢的供應商放棄競標；三是會在采購文件中設定傾向性條款或主觀評審因素，以便在評審環節左右結果。

由于事前暗箱操作是在采購活動之外進行，所以極具隱蔽性；在進入采購程序后，各個環節和程序又做得天衣無縫、合法合規，所以又極具欺騙性。

事中暗箱操作是指項目進入采購程序后，代理機構、采購人代表與評審專家通過暗中勾結，以期達到讓某供應商順利中標（成交）的目的。采購人和代理機構會在專家抽取或選擇上大做文章。

事中暗箱操作同樣具有隱蔽性，很難獲取有效證據，所以只能被動防范。如制定各種專家抽取規則、禁止相關人員進入評審現場、對評審專家進行物理隔斷、開展遠程異地評審等。筆者認為，這些防范手段不但耗費大量人力物力和管理成本，而且過多的防范措施還會影響采購效率。

事后暗箱操作是指采購活動結束后，因中標（成交）供應商不是事前、事中暗箱操作所期望的供應商，采購人便以各種冠冕堂皇的理由取消其中標（成交）資格。有的通過查找中標（成交）供應商存在的瑕疵，以此為由讓其主動放棄中標（成交）資格；有的暗中鼓動未中標（成交）供應商進行質疑，采購人以質疑事項成立為由改變中標（成交）結果；有的主動承認采購文件或采購程序存在問題，要求監管部門認定采購活動違法，責令重新組織采購活動。

暗箱操作防范措施

筆者認為，防止暗箱操作，可以從這幾個方面來防范。

強化采購人內控制度建設。開展政府采購內控制度建設，既是采購人落實黨風廉政建設和依法依規采購的重要制度支撐，也是監管部門創新監管手段，防范采購人濫用采購權利和徇私舞弊暗箱操作的重要抓手。筆者認為，一是要大力宣傳內控制度建設的意義和重要性，讓采購人從思想意識上重視內控制度建設；二是要對內控制度建設進行有效指導，讓采購人建立定崗定責、權責明確、相互制約、互相監督的政府采購內控制度；三是要建立內控制度建設督導機制，對不建立內控制度或內控制度建設敷衍了事的部門單位進行通報批評；四是要監督采購人將內控制度落實到日常采購活動中，在監督檢查發現采購人有暗箱操作等違法違規線索時，要將問題線索移交紀檢監察或審計部門調查處理，對相關責任人按照采購人內控制度的責任劃分追究責任。

嚴格執行采購需求標準和采購文件標準文本。開展采購需求和采購文件標準化制定和應用工作，是防范暗箱操作的重要手段。

關于制定采購需求標準，《政府采購需求管理辦法》第九條規定：“采購需求可以直接引用相關國家標準、行業標準、地方標準等標準、規范。”近幾年，財政部已經制定了商品包裝、快遞包裝、綠色數據中心、計算機7個系列、綠色建筑和綠色建材、物業管理服務等政府采購需求標準。一些地方財政部門也制定了適合當地的政府采購需求標準。筆者認為，各級財政部門除了要持續制定采購需求標準外，還要把工作重點放在需求標準的落實應用上。一是要制定落實采購需求標準的具體措施，保證采購人不折不扣地執行需求標準；二是要對采購需求標準進行培訓講解，指導采購人如何應用采購需求標準；三是要開展采購需求標準落實情況監督檢查，對未執行采購需求標準的，通過約談等方式責令整改，對情節嚴重或拒不改正的，將有關線索移交紀檢監察或審計部門進行處理。

關于制定采購文件標準文本，《中華人民共和國政府采購法實施條例》第三十二條規定：“采購人或者采購代理機構應當按照國務院財政部門制定的招標文件標準文本編制招標文件。”招標（采購）文件是采購活動執行的標準和尺度。政府采購項目種類繁多、內容多變，采購文件標準文本制定難度較大，筆者認為，可以發揮各級集中采購機構的作用，由集中采購機構牽頭編制集中采購項目的采購文件標準文本，財政部門在匯總梳理后，再分門別類確定、發布和應用集中采購項目的標準文本。或者發揮社會骨干代理機構的模范帶頭作用，社會骨干代理機構在開展代理業務時，要注重依法依規編制采購文件，財政部門通過開展采購文件評選活動，評選出優秀采購文件，再分門別類確定、發布和應用分散采購項目的標準文本。此外，可以開展采購文件監督檢查，對編制采購文件優秀或良好的采購人和代理機構進行通報表揚，并對其良好做法進行借鑒，作為完善采購文件標準文本的參考。對不執行需求標準和標準文本的采購人和代理機構進行通報批評。

暗箱操作的監管

開展政府采購項目績效評價。通過對采購方式選擇是否合理進行分析和評價，可反映采購人選擇采購方式的動機。通過對需求標準是否合理進行分析和評價，可反映采購人確定該需求標準的意圖。如果發現采購人確定的需求標準不夠詳細和明確，除了可分析和評價其是否影響采購質量外，還可洞察其是否有暗箱操作的意圖。通過對綜合評審法中的各個評審因素進行分析和評價，可反映采購人設定各個評審因素的目的。例如：對于需求明確的貨物或服務項目，如果將價格分值設定在法律法規規定的最低限30分或10分，除了可分析和評價設定較低的價格分值是否合理、是否有利于節約資金外，還可洞察采購人不將價格作為主要評審因素的目的，是注重產品和服務質量，還是另有其他目的。如果設定了過多的主觀評價因素，甚至設定了一些與產品性能和服務質量無關的其他評審因素，很容易洞察到有事中暗箱操作的嫌疑。通過對各個供應商最終得分進行分析和評價，還可以反映該項目競爭性的強弱。例如：一個項目只有3家供應商競標，其中一家供應商以較高的評審得分中標（成交），另外兩家供應商評審得分卻很低，除了可得出該項目競爭性較差的評價意見外，還可洞察到該項目有事前暗箱操作的嫌疑。

建立協同監管和懲戒機制。《中華人民共和國政府采購法》對財政部門、審計機關、監察機關的政府采購監督職責進行了明確規定：各級人民政府財政部門依法履行對政府采購活動的監督管理職責；審計機關應當對政府采購進行審計監督；監察機關應當加強對參與政府采購活動的國家機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監督。

因此，財政部門在開展投訴舉報調查和政府采購項目監督檢查時，經認定屬于違法違規問題的，除了按照法定職責進行處理處罰外，屬于工作人員問題的，要將問題線索移交審計或紀檢監察機關進行審計和監察處理。同理，審計和紀檢監察機關對發現的問題線索應抄送財政部門，發揮財政部門的綜合監管優勢，依法打擊暗箱操作行為。另外，有條件的地區還可建立由財政、審計、監察、公安、市場監管等部門人員參加的政府采購監督管理聯合辦公機制，發揮各自職能優勢，共同打擊暗箱操作行為。

  （作者單位：山東省濰坊市財政局）

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