潤石:WTO政府采購新一輪談判談出了什么

2011年12月15日，世貿組織（WTO）政府采購委員會召開了部長級會議，達成了《關于<政府采購協定>第24條第7款談判成果的決定》，宣告WTO政府采購新一輪談判結束。新一輪談判在完善現有《政府采購協定》（GPA），擴大國際政府采購市場準入機會，提高GPA參加方建立公信政府、預防腐敗和便利公共資源的有效管理上具有重要意義。同時，各參加方也特別強調了政府采購在各國（地區）經濟活動中的重要地位，以及政府采購對國際貿易發展的重要作用。

新一輪談判以1994年GPA第24條第7款為依據，歷時數年，最終取得了多項積極成果，筆者試做一淺析。

通過了新的GPA文本

各方達成了《修改1994年<政府采購協定>的協議》，該《協議》規定1994年GPA被新的GPA文本替代。需要說明的是，所謂的“新文本”在法律效力上實質是1994年GPA的修改文本,原因有二，一是一項新的WTO協定原則上需要WTO最高決策機構——部長級會議的通過，同時在國內法律程序上還需要立法機構（如在美國便是美國國會）的批準，而一項修改協定則不需如此“大動干戈”，僅WTO政府采購委員會通過，且各國（地區）立法機構接受即可，法律成本大大降低。

新文本由22個條文和7個附件組成，語言更加精煉，條理更加清晰。此外，新文本與時俱進地對電子采購進行了規范，加強了對透明度的要求，賦予采購方更多的靈活性，并明確了發展中國家可以采取的過渡性措施。與舊文本相比，新文本在以下方面做了重要更新：

1．新文本在結構方面做了大幅調整，形成了清晰明確的3大部分內容。

第一部分：第1條至第5條。該部分相當于協定文本的總則部分，對整個文本的原則、范圍、定義等做了概括性規定。

第二部分：第6條至第17條。該部分是對各參加方在實施政府采購過程中的各種實體性和程序性要求，針對政府采購的各環節都做出了比較具體的規定。

第三部分：第18條至第22條。該部分主要涉及政府采購實施過程中的爭端解決以及各參加方的國內法律制度調整等內容，并對新文本制定后的進一步修改完善做出了規劃。

2.為解決舊文本實施過程中遇到的各種問題，并加強新形勢下對各參加方政府采購的科學管理，新文本做出了相應的改進。

（1）第2條第4款（d）項要求GPA參加方在附錄I中將開放的貨物范圍列為附件4。這是新文本的一項重大變化，首次要求各參加方將貨物涵蓋范圍單獨列為一個附件，提高了政府采購貨物領域的透明度。

（2）第4條第1款首次提到GPA參加方要給予其他參加方生產者非歧視性待遇。之前關于非歧視性待遇的要求僅限于產品，不涉及生產者。

（3）第4條第4款（c）項首次明確提出了反腐敗的要求。這也與聯合國貿發會、經合組織（OECD）等組織倡導的精神相呼應。

（4）第5條第3款規定發展中國家可以根據自身發展需要實施或維持過渡措施，但該措施必須先獲得其他參加方的同意。這也是新協定所強調的其自身的一個重要發展和用來吸引更多的WTO發展中成員和最不發達成員參加的重要條款。但對于這一條款，或許我們應辯證地分析，一方面所謂的“發展條款”確實給予了發展中成員一定的權利，但另一方面，其實它也限制了發展中成員的權利，對過渡性措施的內容、實施期限、透明度義務以及延展的要求都做了詳細的規定，使之前的法律空白得以填補，新參加方能通過談判獲取的特殊和差別待遇似乎也憑添了限制。但總而言之，該條款是對發展中成員的“利好”，畢竟權利還是予以了明確。

此外，鑒于1994年GPA全體參加方均接受修改協定，但各參加方的國內審查過程序不一定能同時完成，各參加方又達成了《政府采購委員會關于采納<政府采購協定>修改協議的決定》。該《決定》主要就各參加方由于國內審核程序時間不一所產生的新舊文本適用問題做出了相關規定。這一類似的規定在《關貿總協定》（GATT）中曾經出現過，略有法律工作者賣弄專業之嫌，事實上《決定》中描述的效力沖突情況鮮有發生，但從嚴謹的法律角度出發也是必須的。

GPA各參加方就新的涵蓋范圍達成一致

1．擴大了中央政府涵蓋范圍

根據新達成的涵蓋范圍，美國新增了10個中央實體，刪除了11個，更名了1個；歐盟各成員國共增加了150多個中央政府實體，其他參加方如以色列、韓國、瑞士等也擴大了中央政府開放范圍。此外，日本、以色列等參加方降低了中央政府采購門檻價。

2．擴大了地方政府涵蓋范圍

美國依然是37個州作為次級中央實體，但部分州對下設機構名稱予以了明確，日本、韓國、以色列等國家增加了地方實體開放范圍，加拿大則首次將其省級地方政府列入了涵蓋范圍。

3．擴大了國企名單

以色列、日本、韓國等參加方增列了開放的國企名單。

4．擴大了服務項目涵蓋范圍

日本、以色列、新加坡、瑞士等參加方新增加了50多類政府采購服務項目，某些參加方甚至完全開放了電信服務領域的政府采購。

其他方面

除了新文本和涵蓋范圍，各參加方還根據1994年GPA第24條第7款取得了其他談判成果，體現為達成的各項《決定》。最后，各參加方達成了《關于<政府采購協定>第24條第7款談判成果的決定》，概括了新一輪談判達成的全部協議成果，具體包括：

1.《政府采購委員會關于采納<政府采購協定>修改協議的決定》（附件1）。

2.《政府采購協定》修訂文本及各參加方附錄I中的各個附件（附件2）。

3.《政府采購委員會關于新文本第19條和第22條下通知義務的決定》（附件3）。該《決定》規定了各參加方的通知義務，即各參加方必須公布與GPA有關的國內法律法規，如果相關法律法規有變動，則每年年底對變動情況進行公布；但如果是實質性的變動并可能影響該參加方在GPA下的義務，則該參加方必須立即公布。此外，涉及各參加方附錄I各附件所列開放實體的更名、合并、拆分等事項的變動情況應當每2年公布一次。

4.《政府采購委員會關于采納未來工作規劃的決定》（附件4）。根據該《決定》，政府采購委員會將增加以下工作規劃：a.審議公私合作伙伴的運用、透明度、法律框架以及與涵蓋的采購項目之間的關系。b.統一貨物、服務名稱的優劣分析。c.施行標準化通知的優劣分析。

5.《政府采購委員會關于中小企業工作規劃的決定》（附件5）。該《決定》要求政府采購委員會啟動中小企業工作規劃，審核各參加方關于中小企業參與政府采購的各項措施和政策，以保障透明度并避免歧視性待遇。此外，政府采購委員會還將對各參加方的中小企業進行調研，評估調研結果并促進有利于中小企業參與政府采購相關措施的實施。

6.《政府采購委員會關于統計數據收集與匯報的決定》（附件6）。根據該《決定》，政府采購委員會將就統計數據的收集與匯報制定工作規劃，要求各參加方提交統計數據，隨后秘書處會將這些數據進行匯總、編纂、分析，并提出改善意見。

7. 《政府采購委員會關于可持續采購工作規劃的決定》（附件7）。根據該《決定》，政府采購委員會將啟動可持續采購工作規劃，探討可持續采購的目標、與國家和地方采購政策的結合方式、在“最佳經濟效益”原則下的實施途徑以及與參加方國際義務相一致的實踐方法。

8. 《政府采購委員會關于各參加方附件中例外與約束事項的決定》（附件8）。根據該《決定》，政府采購委員會將啟動關于例外和約束的工作規劃，要求各參加方提交關于例外和約束的清單，以保障該領域的透明度。秘書處將對各參加方提交的例外和約束清單進行匯總并審核。

9. 《政府采購委員會關于國際采購安全標準工作規劃的決定》（附件9）。根據該《決定》，政府采購委員會將啟動國際采購安全標準工作規劃，審查各參加方在保障公共采購安全方面的立法、規則、實踐以及在技術說明和招投標方面的安全保障措施。

上述幾個《決定》中的工作規劃，實質上代表著GPA今后的發展方向，其中既有各參加方意見較為一致的工作規劃，如公私合作伙伴，統一貨物、服務名稱，施行標準化通知等，又有某一參加方出于其自身利益提出的工作規劃，如美國關于中小企業的工作規劃，歐盟關于可持續采購、國際采購安全標準的工作規劃。而我國何時能以規則制定者的身份出現在GPA中，并提出自己的提案和規劃，我們拭目以待。（作者單位：對外經濟貿易大學國際招標和政府采購研究所）

【鏈接】

政府采購委員會關于采納《政府采購協定》修改協議的決定(摘譯)

政府采購委員會做出以下決定：

1．決定采納修改協議，并對接受該協議的1994年《政府采購協定》參加方生效。

2．根據修改協議第3條和1994年《政府采購協定》第24條，本修改協議在經2/3的1994年《政府采購協定》參加方交存接受書30天后生效，并在某一參加方交存其接受書后30天對其生效。

3．該修改協議生效后：

（a）在一個接受方和非接受方之間，仍然只適用1994年《政府采購協定》及其附錄I；

（b）一修改協議接受方可維持或采取，或者對某一修改協議尚未對其生效的1994年《政府采購協定》參加方維持或采取，與修改協議一致但與1994年《政府采購協定》不一致的措施；

（c）接受修改協議的一方僅須向接受修改協議的另一方提供附錄I項下的政府采購市場準入。

4．根據1994年《政府采購協定》第24條第2款，本決定和修改協議生效后，任何有關加入1994年《政府采購協定》的事項應當規定：

（a）申請加入的WTO成員應當受修改協議的約束；

（b）在一個申請加入的WTO成員和一個僅接受1994年《政府采購協定》的參加方之間，僅適用1994年《政府采購協定》及參加方在附錄I項下的各附件；

（c）雖然有（b）項，但是該申請加入的WTO成員可以采用或維持，或者對某一僅接受1994年《政府采購協定》的參加方采用或維持，任何與修改協議一致但與1994年《政府采購協定》不一致的措施。

（d）雖然有（b）項和（c）項，申請加入的WTO成員須向所有1994年《政府采購協定》參加方包括沒有接受修改協議的參加方提供該成員承諾開放的政府采購市場準入。

關于《政府采購協定》第24條第7款談判成果的決定(摘譯)

1．GPA各方已就新的《政府采購協定》文本和涵蓋范圍談判達成一致。

2．新的《政府采購協定》對于擴大市場準入、改善政府管理、打擊腐敗、提高公共資源利用效率具有重要意義，尤其是在當前的經濟形勢下。

3．各方鼓勵那些尚未加入GPA的WTO成員盡快加入GPA，尤其是發展中國家和最不發達國家成員，他們可以享受過渡性措施。此外，各方制定了若干未來工作規劃以促進各參加方對《政府采購協定》的相互理解并加強對《政府采購協定》的管理工作。

4．根據1994年《政府采購協定》第24條第7款，各方達成了以下談判成果：

a.《政府采購委員會關于采納<政府采購協定>修改協議的決定》（附件1）；

b.《政府采購協定》修訂文本及各參加方附錄I中的各個附件（修訂文本見附件2）；

c.《政府采購委員會關于新文本第19條和第22條下通知義務的決定》（附件3）；

d.《政府采購委員會關于采納未來工作規劃的決定》（附件4）

e.《政府采購委員會關于中小企業工作規劃的決定》（附件5）

f.《政府采購委員會關于統計數據收集與匯報的決定》（附件6）

g.《政府采購委員會關于可持續采購工作規劃的決定》（附件7）

h.《政府采購委員會關于各參加方附件中例外與約束事項的決定》（附件8）

i.《政府采購委員會關于國際采購安全標準工作規劃的決定》（附件9）。