是“職業打假”還是“惡意碰瓷”？

【圓桌論壇·聚焦惡意投訴】

編者按：近年來，政府采購領域的惡意投訴現象頻發。所謂“職業打假人”以投機牟利為目的，借質疑、投訴之名行敲詐勒索之實，將本應維護公平競爭的救濟渠道異化為牟取私利的工具，一些中標供應商迫于壓力選擇妥協。近期，一些社交平臺甚至滋生出惡意投訴的教學產業鏈，令惡意投訴的歪風邪氣不斷蔓延。如何界定惡意投訴行為與正當維權行為的界限？如何降低“被打假”的風險？為何中標供應商更傾向于妥協而非依法維權？為此，本報特邀業內專家對惡意投訴相關問題進行深入探討，剖析惡意投訴根源，探討治理良策，以期正本清源，推動政府采購行業規范發展。

是“職業打假”還是“惡意碰瓷”？

——業內專家共話惡意投訴系列問題

主持人：

本報記者                                           彭勇琪 張舒慧

嘉賓：

最高人民檢察院計劃財務裝備局政府采購處處長                李  明

政府采購專家                                              宋  宇

浙江省杭州市財政局政府采購監管處副處長                    陳  鋮

中國政法大學法學院教授                                    成協中

中技國際招標有限公司相關負責人                            段艷華

中國招標投標協會專職專家                                  岳小川

近期，在政府采購領域有一類人特別火，投標不是為了中標，被稱為“職業打假人”。這些“打假人”有的以公司的名義出現，有的以自然人的名義出現。他們的目的不在于投標，甚至不參與投標，只是在獲取采購文件階段或者發布結果公告階段進行質疑、投訴或舉報。換言之，通過找出采購人、采購代理機構、中標供應商在采購項目中存在的問題，實現談判的條件，然后通過協商，達到獲取不法利益的目的。有的中標供應商本著“花錢消災”的想法，會接受其談判條件，便逐漸助長了惡意投訴獲取不法利益的風氣。此外，記者調查發現，若在某社交平臺搜索“政府采購”一詞，便會涌出很多商家機構，專門教授怎么成為“職業打假人”，從而獲取豐厚的收益。隨著政府采購制度改革深入推進，參與政府采購活動的供應商越來越多，其權利和義務的邊界也越來越清晰。加之營商環境不斷優化，供應商通過質疑與投訴來維護自身權益的意識也在逐漸增強。但不可否認的是，日益增多的惡意質疑與投訴，給采購人、采購代理機構、監管部門都帶來了新的挑戰。

如何界定惡意投訴行為與正當維權行為的界限？

主持人：如何從法律層面準確界定政府采購領域“職業打假人”的惡意投訴行為與正當維權行為的界限？在現有法律法規下，應補充哪些細則來避免認定模糊？

宋宇：在目前的政府采購法律框架下，供應商有權采取質疑、投訴來維護自身合法權益，但其是否惡意并不太好判斷。換言之，不能以少數或極端情況來質疑供應商維護自身合法權益而采取的措施。建議在法律制度層面對惡意質疑、投訴的供應商視情況進行約束。比如，實踐中，確實存在部分供應商無中生有，通過質疑、投訴來影響采購人正常履行政府采購程序。對于這些供應商，采購人或者中標供應商可以積極向財政部門舉報。對于確屬惡意且屢犯的供應商，建議提請相關部門實施財政監督檢查并采取一定的處罰措施。有些供應商采取“金蟬脫殼”的做法，即一旦被處罰，便重新注冊一家新公司繼續干。因此，如果發現這類問題，則可以將與該法人有關的公司一并采取行政裁決措施。涉及違法犯罪的，則可以走司法程序進行懲處?？傊?，只有多措并舉，才能打造風清氣正的政府采購營商環境。

岳小川：實踐中，確實存在“職業打假”對正常采購活動造成干擾的問題，但需要客觀分析?！奥殬I打假”行為與正常政府采購活動中的錯誤打假行為之間的比例關系值得探討。就本質而言，多數“職業打假”行為并非毫無依據，而是建立在一定事實基礎之上的。在政府采購領域，對“職業打假”行為應當保持審慎態度，不宜倉促將此類行為定性為“合法敲詐”或“惡意行為”。

關于政府采購領域出現打假行為的原因，主要基于兩個必要條件：一是存在可被質疑的漏洞。正如俗語所言，“蒼蠅不叮無縫的蛋”。若政府采購活動完全規范，就難以被質疑。比如，招標文件可能存在不合規之處、評標過程可能存在瑕疵、投標響應不符合規定等情況，都為“職業打假”提供了可乘之機。二是通過質疑、投訴可獲取利益。在消費品領域，“職業打假”的獲利依據是“假一賠三”機制，而政府采購領域缺乏類似規定。當前，政府采購領域的獲利主要來源于被質疑供應商的“花錢消災”行為或采購人作出的非正式承諾（如未來項目優先考慮等）。這就引出一個關鍵問題：究竟是不合規的質疑、投訴行為本身違法，還是供應商的“花錢消災”和采購人的不當承諾行為違法？顯然，后者更應被認定為違法行為，但現行法律體系在這方面還存在一定的缺失。

從法理角度來看，通過被投訴供應商“花錢消災”所獲利益，在法律上屬于“不當得利”。我國民法和刑法對“不當得利”有明確規定，要求受益方返還非法所得，并允許相關方提起訴訟。這類行為可能涉及敲詐、搭售等違法情形。

陳鋮：“職業打假人”主要是指沒有真實投標意愿或者履約能力，但通過獲取采購文件獲得質疑資格的供應商。對此，建議匯集全國投訴處理結果信息，并細化《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱94號令）第三十七條規定，對投訴人在全國范圍12個月內3次以上投訴查無實據的，由財政部門列入不良行為記錄名單，并對不良行為記錄予以應用，如限制名單中供應商的投訴權利。

成協中：政府采購領域“職業打假人”通常會偽裝成正當維權者，通過頻繁質疑、投訴故意拖延招投標進程等行為，達到敲詐勒索的目的。而判斷投訴人是否具有主觀惡意，需要綜合考慮其是否存在不當動機。這種標準在實踐中很難精準把握，容易因證據不足或理解差異而出現判斷失誤。目前，《中華人民共和國政府采購法實施條例》第七十三條規定，“供應商捏造事實、提供虛假材料或者以非法手段取得證明材料進行投訴的，由財政部門列入不良行為記錄名單，禁止其1至3年內參加政府采購活動。”然而，現階段惡意投訴人可能并不存在上述明確列舉的捏造事實等行為，而是對采購人、采購代理機構、中標供應商在采購項目中確實存在的程序上瑕疵進行“合法敲詐”。

現行政府采購法律框架已提供基礎規范，但需通過細則填補操作上的漏洞。一是明確惡意投訴的構成要件，尤其對“主觀惡意”的判斷標準予以細化，通過列舉實踐中常見的惡意投訴行為予以明確。二是監管部門在受理投訴時可以考慮多方面因素，包括投訴人與項目的關聯性、投訴頻率、歷史記錄以及證據的充分性與合法性等。

段艷華：目前，在政府采購領域，惡意投訴行為貫穿采購全流程，其表現形式多樣且隱蔽。比如，部分主體通過質疑投訴惡意拖延項目周期，以此要挾相關方獲取非法利益；一些供應商從不參與實際投標，卻在招標過程中頻繁發起質疑投訴；還有潛在供應商雖參與投標，但其提交的文件質量低劣，除滿足基本資格條件外毫無競爭力，質疑投訴成為其干擾正常采購秩序的手段；更有甚者在幕后操縱，借質疑投訴之名，為特定供應商謀取不正當利益。

政府采購領域“合法敲詐”現象，本質是規則模糊與執行漏洞的綜合結果。在現有法規下，可通過明確細則避免認定模糊。一是明確惡意投訴法律責任，加大懲處力度，確保供應商因惡意投訴造成的損失得到合理賠償。二是完善投訴處理程序，如供應商投訴需承擔與民事訴訟類似的舉證責任。三是嚴格落實公平競爭原則，加強對招標文件的審核，杜絕傾向性條款。四是通過建立供應商誠信評價體系，對存在惡意投訴等不良記錄的供應商，實施限制或禁止參與政府采購活動等懲戒措施。五是加強監督，確保所有參與者都在法律框架內進行操作，并清晰劃分監管權責，避免權力濫用和責任推諉。

如何降低“被打假”的風險？

主持人：從招標文件編制到采購結果公示，哪些環節最易被“職業打假人”利用？可以通過哪些措施來降低“被打假”的風險？

成協中：在政府采購全流程中，“職業打假人”往往針對程序上的合規性弱點發起投訴。具體而言，在招標文件編制階段，可能針對資格條件設置存在傾向性、評分標準量化不足等進行投訴；在投標文件評審階段，可能針對資格審查錯誤、專家打分畸高或畸低但未說明理由等情況進行投訴；在中標環節，可能針對未完整公示評審得分、未按規定公示供應商投標文件等行為進行投訴；在結果公示環節，“職業打假人”可能對中標人的資質、業績或投標文件的真實性提出質疑。

這也就提醒采購人、采購代理機構、中標供應商在招投標流程中要做到合法合規。一是嚴格規范采購程序，確保評標、談判或詢價過程的公正性、透明性。所有評審活動應有詳細記錄，以備審查。二是加強對評審專家的管理，確保其獨立、公正評審，避免存在利益沖突。三是建立“職業打假人”黑名單制度。對于明顯的惡意投訴，可申請財政部門適用94號令第三十七條規定予以限制。

李明：在政府采購活動中，存在一些環節容易被“職業打假人”利用：一是招標文件中存在歧視性、傾向性的條款或者表述不準確；二是招標文件中要求投標人提供各類證書、證明材料，大部分投標人都很難完全按要求提供；三是采購程序存在瑕疵。

建議通過以下措施來降低“被打假”的風險：一是提高招標文件質量，在招標文件發布前，開展采購需求公開征求意見工作。二是嚴格按照法定程序組織采購實施。三是評審環節充分發揮采購人主體責任，如指派熟悉招標文件且責任心強的人員參與評標，確保中標人的投標文件沒有硬傷。

陳鋮：目前，許多“職業打假人”紛紛開辟細分“賽道”，采購文件、過程和結果的任何細小瑕疵都有可能成為靶子。但說實話，被投訴的部分采購項目中確實存在需求制定不合理的情況，故根源在于采購人缺乏需求制定能力。因此，建議培養專門從事需求制定的第三方專業機構或采購代理機構，或者加大采購需求編制的培訓力度。比如，對缺乏需求編制能力的采購人，鼓勵其委托第三方實施，從而提升采購需求的編制質量。此外，加強采購人的內控制度建設，落實落細需求審查機制。

段艷華：針對惡意投訴風險，可從多方面采取應對措施。比如，在需求管理與文件規范上，實現采購需求結構化、采購文件標準化，并推進全流程電子化，以減少人為失誤。在質疑投訴處理中，注重答復時效與質量，審慎回應，避免產生新漏洞。在監管層面，相關部門應充分發揮信用評價與失信名單作用，加強部門協同聯合執法，并完善法律責任制度，加大違規行為處罰力度。

為何中標供應商更傾向于妥協？

主持人：為何中標供應商更傾向于妥協而非依法維權？在現行法律框架下，如何引導供應商通過合法途徑維權，避免形成“花錢消災”的不良風氣？

陳鋮：一般情況下，往往是項目確有瑕疵。如果中標供應商不妥協，則可能廢標。加上很多“職業打假人”也很專業，不主動聯系中標供應商，就算交流中也不主動提及目的，或者用一些美其名曰合作的方式謀取不正當利益。因此，要做好宣傳引導，讓中標供應商盡可能留存證據并提交財政部門，同時聯合公安等部門形成合力，打擊一批、處理一批，形成有效震懾。

段艷華：中標供應商傾向于妥協，可能是考慮到項目進度、資金周轉、中標確實不易等因素。對采購人來說，有預算執行、項目執行等壓力。作為采購項目的中標人，如果能盡快解決影響項目執行的潛在風險，則會促進項目的執行與落實，這也變相推動中標供應商傾向于妥協。

岳小川：關于中標供應商更傾向于妥協而非依法維權的問題，這是一個值得深入探討的現象。在政府采購質疑投訴中，針對中標供應商的投訴占比較高，其背后的原因主要與供應商的經營動機和實際問題相關。作為商業主體，供應商必然以盈利為核心目標。因此，在解決問題時，他們傾向于選擇成本最低的方式。只有當確實存在問題的情況下，供應商才會愿意通過經濟補償等方式來化解糾紛。“職業打假人”往往能夠精準識別存在瑕疵的項目，抓住供應商的薄弱環節提出質疑，迫使其就范。

從某種角度來看，“職業打假人”實際上發揮著類似“啄木鳥”的作用，在采購人發現問題之前就提前揭露問題，這未嘗不是一件有益的事。供應商愿意妥協的情況通常包括存在弄虛作假行為、業績或資質不符合要求、與評標專家或采購人存在串通等違規問題。對此，正確的做法應當是解決實質性問題，而非試圖壓制提出質疑的一方。

從采購人角度分析，出現妥協情況往往是因為項目本身存在問題。如果確實不存在問題，采購人大可通過正規程序駁回質疑或加快投訴處理流程。要避免這種“花錢消災”的現象，關鍵在于嚴格執行法律法規。采購人應當杜絕私下協商，對于確實存在的問題，該修改招標文件就修改，該重新評審就重新評審，該上報財政部門就及時上報。此時，需要財政部門提高投訴處理效率，并對確實缺乏依據的投訴依法處理。

關于惡意投訴的認定需要慎重。由于供應商并非評標委員會成員，對評標過程掌握有限，其質疑依據可能不夠充分。在這種情況下，建議采用舉證責任倒置原則，即由評標委員會證明其評審的合法性，由被質疑的投標人證明其投標的真實性。

成協中：對于中標供應商而言，依法維權需要經過質疑、投訴、行政復議甚至訴訟等多個環節，程序復雜且耗時較長。供應商可能擔心在此過程中耗費大量時間和精力，影響自身正常運營。此外，公開質疑或投訴可能引發負面關注，影響供應商的市場聲譽和品牌形象。

對此，可以從以下幾個方面加以引導。一是優化投訴處理機制，細化質疑和投訴的受理條件，明確哪些情況屬于惡意投訴，避免供應商濫用投訴權。二是加大對惡意投訴行為的懲治力度，明確惡意投訴的法律責任，如列入不良行為記錄名單、禁止參與政府采購活動等。三是縮短質疑和投訴的處理時間，減少供應商的等待成本。在供應商提出質疑或投訴時，相關部門可提供必要的舉證指導，幫助其收集和提供合法有效的證據。

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