【控采有方】

編者按：政府采購內控管理作為規范權力運行、防范廉政風險、提升財政資金使用效益的抓手，在優化資源配置、保障采購公平公正等方面發揮著重要作用。在實踐中，采購單位積極探索內控管理新模式，形成了各具特色的制度體系和實踐經驗。為幫助各采購單位破解內控管理難題、全面提升采購質效，本版特設專欄，邀請相關采購單位分享內控管理經驗，探討現存問題與改進方向，敬請關注。

關于政府采購內控工作的探討

■ 丁林

2016年，財政部印發《財政部關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》，首次提出了政府采購內部控制管理的基本原則、主要任務和措施，指導采購人進一步規范政府采購活動中的權力運行，強化內部流程控制，促進政府采購提質增效。同年，印發《財政部關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》，標志著采購管理鏈條向需求和結果延伸，由注重交易過程轉向注重前期采購計劃和后期合同管理。2021年，印發《財政部關于印發〈政府采購需求管理辦法〉的通知》，詳細規范了采購需求的內容、形成過程，要求采購人將采購需求管理作為政府采購內控管理的重要內容，建立審查工作機制。

自組建以來，自然資源部積極貫徹落實《深化政府采購制度改革方案》，不斷強化采購人主體責任，推動完善部系統政府采購內控建設工作，進一步提升部屬預算單位政府采購管理水平。

近年來的主要工作

——統一標準，加強指導。2020年，自然資源部印發《自然資源部行政事業單位控制應用指引（試行）》，其中第7號指引專門對政府采購業務流程的風險點進行梳理，并繪制流程圖，提供給部屬預算單位作為參考。同年，印發《自然資源部辦公廳關于加強政府采購內部控制管理工作的指導意見》，從健全決策機制、明確崗位權責、強化采購活動管控、完善監督評價機制等方面提出具體要求，指導部屬預算單位開展政府采購內控建設工作。

——以查促改，以改促建。在財會監督、內部審計中持續關注政府采購工作，多次開展現場檢查、線上數據分析核查，發現部屬預算單位在采用政府采購方式、落實政府采購政策功能、政府采購信息發布、政府采購履約驗收等方面存在問題。督促相關單位分析問題產生原因、采取針對性措施整改，通過明確相關部門職責、增加審核內容、規范審核流程等方式，完善政府采購內控機制，切實提高政府采購管理水平。

——數字賦能，全程管控。2022年，在上線“預算管理”“支付管理”“合同管理”模塊的基礎上，探索建設內控系統“采購模塊”，充分運用信息化手段固化相關要求。“采購模塊”涵蓋采購計劃編制與調整、采購需求確認、采購文件審批、履約驗收、采購臺賬等采購業務全過程管理，各業務環節全部線上申請與審批，權責明晰，全過程留痕，保障政府采購內控管理要求落地落實。2024年，印發《自然資源部內控系統采購模塊建設規范》，提出各環節的基本功能要求，確保關鍵管控點控制到位。

工作中遇到的困難

——管理部門專業化建設存在短板。各單位的政府采購歸口管理部門大多由財務、資產裝備等綜合性部門兼任。在人才隊伍素質方面，現有的采購人員多是從財會、基建等專業崗位轉崗而來，存在對《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例等法規體系缺乏系統性學習，對政府采購配套規章、規范性文件掌握不夠扎實等突出問題，在處理復雜采購業務時會暴露出專業能力的短板。在隊伍穩定性方面，由于尚未建立采購崗專業職級體系，而且采購崗普遍被認定為高風險崗位，這使得從業人員流動頻繁，部分單位輪崗較為頻繁，從而導致采購經驗傳承中斷、專業化技能積累受阻等問題，這對采購隊伍整體素質的提升起到了制約作用。

——采購需求審查落實不到位。政府采購需求處于政府采購活動的核心地位，與采購活動的合法合規性有著直接關聯。在檢查過程中發現，諸多問題的根源是采購需求審查未能有效落實。例如，對資格、技術、商務條件或者評審因素審查不夠嚴格，致使以不合理的條件對供應商造成差別待遇或者歧視待遇；對采購項目不適宜由中小企業提供的理由審查不夠嚴格，致使支持中小企業發展的政策功能未能落實；對采購品目合理性、采購方式合規性審查不夠嚴格，致使達到政府采購限額標準的采購項目未依照規定履行政府采購程序；對合同文本審查不夠嚴格，致使收取缺乏法律法規依據的保證金或未約定履約驗收方案。

——監督環節滯后。近年開展的政府采購檢查，主要是針對單位已完成的采購事項進行事后監督，發現問題時違規行為已成既定事實。從發現問題角度來看，政府采購領域的違規行為認定具有?事后審查特性，外部監督僅能對已實施完成的采購行為進行合法合規性審查，對于單位內部決策過程中的錯誤難以認定為違法違規行為。從整改問題角度來看，若相關采購項目的合同已經簽訂或履行，未開展采購需求審查、未按規定發布政府采購信息、未落實政府采購政策功能、采購方式選擇不符合法定適用條件、履約驗收不規范等問題不符合政府采購合同變更、中止或者終止的法定情形，相關單位只能將完善政府采購內控建設、防范問題再次發生等作為整改措施。

——績效評價存在局限性。政府采購作為預算執行的關鍵環節，其績效管理體系建設是全面實施預算績效管理的重要內容。《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》明確提出要“積極開展涉及一般公共預算等財政資金的……政府采購……項目績效管理”，但目前尚無覆蓋政府采購全過程的績效管理制度文件。部屬預算單位在實踐探索中，績效目標設置仍以落實政府采購政策功能、確保采購程序合規性等基礎性要求為主，績效評價體系存在明顯的結構性失衡：一方面過度聚焦于采購過程的合法合規性審查，另一方面則相對忽視了對采購結果質量、資金使用效益以及政策實施效果等深層次維度的系統評價。這種評價機制的局限性，既制約了政府采購績效管理水平的提升，也難以全面反映財政性資金使用的綜合效益。

有關工作思考

——借力人工智能，補足專業化短板。政府采購制度體系涵蓋法律法規、部門規章及規范性文件等多個層級，具有專業性強、更新迭代快的特點。為確保依法依規開展政府采購活動，除采購歸口管理部門外，財務、業務、監督等相關部門工作人員也需立足崗位職責，掌握與其職能相關的政策要求。針對基層工作人員專業知識不足的痛點，各地正積極探索數字化、智能化解決方案。2024年12月，政采云股份有限公司推出智能機器人“智答精靈”，為政企采購領域提供咨詢服務。2025年4月，深圳公共資源交易中心在全國試點完成框架協議采購業務的AI智能輔助評審；湖北省武漢市江漢區財政局推出“政采智腦”AI助手，以“智能答疑+信息搜尋+輔助分析”三位一體功能，探索構建全方位、立體化智能響應體系。這些智能工具通過數據比對、智能檢索等技術，可有效輔助采購需求審核、評標復核、合同審核、監督檢查等關鍵環節，在持續優化的知識庫支撐下，既能精準解答政策咨詢，又能輔助業務校驗，顯著提升了政府采購工作的質效。

——堅持權責對等，落實相應責任。在現行管理實踐中，財會監督和內部審計發現的問題整改工作主要由采購部門主導，而作為采購需求實際制定者的需求部門卻參與不足。從權責劃分來看，采購、財務部門僅履行程序性審查職責，需求部門才應是確保采購需求合規性的第一責任人。然而，由于長期存在的“采購即采購部門事務”的認知偏差，需求部門對需求確定、審查環節的主體責任認識模糊，致使整改工作難以觸及問題根源，同類違規問題反復發生。今后在指出政府采購方面問題時，可要求單位分析相關政府采購項目內部流程，將產生問題的主要責任、審核責任明確到具體崗位，結合內控評價等工作，堅持權責對等原則，進一步優化內控流程、完善工作機制，通過完善制度設計實現源頭治理。

——推進標準化建設，探索全流程預警。若要強化對單位政府采購活動的事前、事中監管，應聚焦于政府采購內部審批流程。自然資源部現行的“采購模塊”要求需求部門以附件形式上傳技術和商務要求、評審方法、合同模板等內容，然而并未設定標準化的文件格式與內容，這對開展在線監督不利。可從如下方面推動政采內控系統的標準化建設：一是格式規范化，制定《采購需求文檔編制指引》，明確技術參數宜采用表格化清單，商務條款應包含付款節點、履約保證金比例等必要要素，評審辦法需列出價格分計算公式與技術評分，同時開發結構化表單工具，達成關鍵字段自動校驗；二是內容模塊化，把采購需求分解為“基礎信息”“技術規范”“商務條款”“評審體系”“合同要件”等模塊，且為每個模塊設置標準化子項；三是監督智能化，探索開展全流程智能檢測預警，針對必填項、異常偏離值等風險點進行實時預警。

——圍繞項目目標，實現政府采購績效。政府采購作為項目實施的關鍵環節，其績效目標設置必須與項目整體績效目標保持高度協同。新修訂的《黨政機關厲行節約反對浪費條例》第十三條要求，“建立健全政府采購結果評價制度，對政府采購的資金節約、政策效能、透明程度以及專業化水平進行綜合、客觀評價”。在確保合法合規性的基礎上，建議從以下方面優化績效目標設置：一是強化過程管控指標，如電子化采購覆蓋率、采購需求與項目需求同步率；二是突出結果導向指標，包括驗收條款匹配度、資金節約率等；三是完善監督評價機制，將績效評價結果與次年同類政府采購項目的預算安排掛鉤。通過構建系統化、可量化的績效指標體系，推動政府采購活動向更加規范、高效、專業的方向發展，從而更好地實現項目整體績效目標。

（作者單位：自然資源部財務與資金運用司）

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