高校小額零星采購(gòu)?fù)袋c(diǎn)何解？

——來(lái)自全生命周期管理體系的創(chuàng)新實(shí)踐

■ 左玉生 李依純 李欣怡 彭超

隨著高校的快速發(fā)展和教學(xué)、科研的不斷深入，小額零星采購(gòu)在高校教學(xué)、科研、學(xué)科建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用，已成為高校“雙一流”建設(shè)的重要支撐。如何在采購(gòu)效率、質(zhì)量、價(jià)格三者之間平衡矛盾、取得最優(yōu)性價(jià)比，并且有效防范腐敗滋生，成為考驗(yàn)高校小額零星采購(gòu)內(nèi)控的最大難題。在這種情況下，利用信息技術(shù)和管理方法，建立一個(gè)包含預(yù)算管理、網(wǎng)上競(jìng)價(jià)、電子簽章、資產(chǎn)登記、預(yù)約報(bào)銷(xiāo)、資產(chǎn)處置、數(shù)據(jù)上報(bào)等資產(chǎn)管理各個(gè)環(huán)節(jié)的全生命周期智慧系統(tǒng)，強(qiáng)化痕跡管理，是解決這一難題的有效途徑。

現(xiàn)狀分析

高校作為公益二類(lèi)事業(yè)單位執(zhí)行政府采購(gòu)，所采購(gòu)的項(xiàng)目多為教學(xué)科研設(shè)備、設(shè)施、實(shí)驗(yàn)材料以及與教學(xué)科研相關(guān)的工程和服務(wù)，根據(jù)其自身特性，幾乎囊括了招標(biāo)投標(biāo)法以及政府采購(gòu)法所有的采購(gòu)方式，小額零星采購(gòu)屬于非招標(biāo)采購(gòu)，包括政府采購(gòu)和非政府采購(gòu)范疇，如圖1所示。

隨著我國(guó)綜合國(guó)力日益增強(qiáng)，政府對(duì)高等教育的支持力度不斷加大，高校的辦學(xué)規(guī)模逐步擴(kuò)大，高校的小額零星采購(gòu)總量逐年增加，幾乎占到各高校采購(gòu)總額的30%，占合同總量的80%。而高校采購(gòu)人員限于人力，主要精力集中于大額招標(biāo)領(lǐng)域及政府采購(gòu)范疇，無(wú)暇顧及小額零星采購(gòu)的管理。

當(dāng)前，高校的小額零星采購(gòu)主要存在以下幾方面的問(wèn)題：

第一，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分。鑒于小額零星采購(gòu)的特點(diǎn)，其信息公開(kāi)程度可能達(dá)不到政府采購(gòu)或公開(kāi)招標(biāo)的程度，導(dǎo)致潛在供應(yīng)商無(wú)法及時(shí)、充分了解采購(gòu)需求，從而無(wú)法參與充分競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)法提供符合要求的產(chǎn)品或服務(wù)。此外，由于高校是教學(xué)科研單位，小額零星采購(gòu)的某些產(chǎn)品或服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，可能存在一些行業(yè)壁壘，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)不充分。

第二，信息系統(tǒng)不健全。高校的小額零星采購(gòu)涉及科研儀器設(shè)備、教學(xué)儀器儀表等，幾乎覆蓋整個(gè)《政府采購(gòu)品目分類(lèi)》。目前，尚無(wú)一個(gè)小額零星采購(gòu)信息系統(tǒng)能夠涵蓋整個(gè)采購(gòu)目錄，甚至有些高校某個(gè)采購(gòu)類(lèi)別還沒(méi)有信息系統(tǒng)。因此，高校的小額零星采購(gòu)系統(tǒng)目前仍不健全。

第三，采購(gòu)預(yù)算不精準(zhǔn)。高校的預(yù)算包括財(cái)政補(bǔ)助、科研經(jīng)費(fèi)、教學(xué)經(jīng)費(fèi)、各類(lèi)基金等。各經(jīng)費(fèi)到賬時(shí)間不盡相同，預(yù)算管理要求亦不相同，特別是橫向課題經(jīng)費(fèi)，基本沒(méi)有針對(duì)性的預(yù)算要求，直接導(dǎo)致小額零星采購(gòu)的預(yù)算不夠精準(zhǔn)。鑒于科研的不確定性特點(diǎn)，小額零星采購(gòu)的隨機(jī)性較大，難以按照預(yù)算精準(zhǔn)執(zhí)行。

第四，部門(mén)聯(lián)動(dòng)不緊密。高校的小額零星采購(gòu)，一般不由采購(gòu)中心直接執(zhí)行，而是由實(shí)驗(yàn)室與設(shè)備管理處、資產(chǎn)管理處、總務(wù)處、科研院等相關(guān)職能部門(mén)對(duì)接各自業(yè)務(wù)，然而各職能部門(mén)之間缺乏聯(lián)動(dòng)性，以實(shí)驗(yàn)桌為例，究竟歸總務(wù)處管理還是歸實(shí)驗(yàn)室與設(shè)備管理處管理，仍有爭(zhēng)議；外協(xié)設(shè)備究竟歸科研院管理還是歸實(shí)驗(yàn)室與設(shè)備管理處管理，也是有爭(zhēng)議的。

第五，采購(gòu)效率不夠高。小額零星采購(gòu)項(xiàng)目通常較為瑣碎、頻繁，涉及的供應(yīng)商也較多。隨著審計(jì)、內(nèi)控、巡視、巡察工作的深入，采購(gòu)人為規(guī)避責(zé)任與采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，采購(gòu)過(guò)程中過(guò)于追求“公開(kāi)、公平、公正”，刻板執(zhí)行采購(gòu)程序，以致采購(gòu)用戶往往需要在多個(gè)校區(qū)、多個(gè)部門(mén)之間來(lái)回穿梭，辦理各種審批流程，導(dǎo)致采購(gòu)效率降低。

第六，監(jiān)管防控不到位。由于體制機(jī)制等原因，高校尚未形成由采購(gòu)部門(mén)、資產(chǎn)部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)共同組成的內(nèi)部整體協(xié)同監(jiān)督體系，或已形成監(jiān)督體系但無(wú)法形成監(jiān)督合力，加之小額零星采購(gòu)管理體系不健全，部分管理規(guī)章制度過(guò)于籠統(tǒng)和空泛，難以落實(shí)到具體操作層面，無(wú)法全方位多層次對(duì)小額零星采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

風(fēng)險(xiǎn)防控

小額零星采購(gòu)具有金額小、業(yè)務(wù)量大的特點(diǎn)，為落實(shí)“放管服”政策，各高校制定了自主采購(gòu)限額，并依照?qǐng)?zhí)行主體的不同分為采購(gòu)人自行采購(gòu)、二級(jí)單位采購(gòu)及學(xué)校采購(gòu)管理部門(mén)采購(gòu)。因此，針對(duì)小額零星采購(gòu)，采購(gòu)人應(yīng)遵循公開(kāi)、公平、公正的原則，加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)商的資質(zhì)審查，防止利益輸送和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，同時(shí)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，確保采購(gòu)活動(dòng)的合規(guī)性，并對(duì)采購(gòu)結(jié)果進(jìn)行公示，接受社會(huì)監(jiān)督，以降低采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

一是夯實(shí)思想，強(qiáng)化主體責(zé)任。在當(dāng)前的小額零星采購(gòu)過(guò)程中，存在著過(guò)于強(qiáng)調(diào)采購(gòu)職能部門(mén)的責(zé)任、忽視采購(gòu)人主體責(zé)任的問(wèn)題。實(shí)際上，高校的采購(gòu)主體應(yīng)為各項(xiàng)目的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或經(jīng)費(fèi)負(fù)責(zé)人，而非采購(gòu)的職能部門(mén)。因此，必須確定真正的權(quán)利和義務(wù)相匹配、義務(wù)和責(zé)任相對(duì)應(yīng)的采購(gòu)主體，強(qiáng)化采購(gòu)人的主體責(zé)任，對(duì)其可能存在的違法違紀(jì)行為進(jìn)行追究和懲處，使其從思想上做到“不敢腐、不能腐、不想腐”。

二是建章立制，規(guī)范采購(gòu)行為。規(guī)章制度是保障小額零星采購(gòu)規(guī)范運(yùn)行的法治基礎(chǔ)。受《關(guān)于完善中央單位政府采購(gòu)預(yù)算管理和中央高校、科研院所科研儀器設(shè)備采購(gòu)管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》以及《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》的影響，各高校對(duì)科研儀器設(shè)備采購(gòu)流程進(jìn)行了簡(jiǎn)化。由于小額零星采購(gòu)單項(xiàng)金額小、數(shù)量大、頻率高，因此，各高校應(yīng)建立健全相應(yīng)的規(guī)章制度，以明確小額零星采購(gòu)的具體流程，規(guī)范小額零星采購(gòu)的具體行為，使每個(gè)節(jié)點(diǎn)都處在透明的監(jiān)管體系中。

三是部門(mén)聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)預(yù)算管理。加強(qiáng)預(yù)算管理是提高小額零星采購(gòu)效率和降低小額零星采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。采購(gòu)管理部門(mén)應(yīng)與資產(chǎn)管理部門(mén)、發(fā)展規(guī)劃部門(mén)以及學(xué)科建設(shè)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，對(duì)預(yù)算進(jìn)行合理科學(xué)的編制，踐行“無(wú)預(yù)算不采購(gòu)、有預(yù)算不超支”原則。采購(gòu)預(yù)算的編制應(yīng)以本校現(xiàn)有資產(chǎn)存量為依據(jù)，以本校學(xué)科發(fā)展為布局，通盤(pán)考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃，將采購(gòu)管理和資產(chǎn)管理、預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合，確保經(jīng)濟(jì)分類(lèi)準(zhǔn)確、內(nèi)容詳細(xì)精確，做到整體部署，一體化推進(jìn)采購(gòu)預(yù)算編制，降低小額零星采購(gòu)的盲目性、隨機(jī)性，促進(jìn)采購(gòu)活動(dòng)陽(yáng)光、透明、高效。

四是上下貫通，筑牢內(nèi)控底線。內(nèi)控是小額零星采購(gòu)的安全防線，能夠有效彌補(bǔ)采購(gòu)流程的缺陷。因此，內(nèi)控建設(shè)不是審計(jì)一個(gè)部門(mén)的事情，需要審計(jì)部門(mén)會(huì)同財(cái)務(wù)、監(jiān)察、紀(jì)檢、采購(gòu)、資產(chǎn)等多個(gè)職能部門(mén)共同構(gòu)筑采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防控監(jiān)督管理體系，上下貫通，筑牢內(nèi)控底線。對(duì)經(jīng)費(fèi)較多、采購(gòu)較為頻繁的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及課題組，進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，加強(qiáng)對(duì)其采購(gòu)行為的監(jiān)督和管理，防止出現(xiàn)違規(guī)行為。同時(shí)，建立健全采購(gòu)信息公開(kāi)制度，提高采購(gòu)過(guò)程的透明度，接受社會(huì)監(jiān)督，確保采購(gòu)活動(dòng)公正、公平、公開(kāi)。

創(chuàng)新模式

高校的小額零星采購(gòu)既要“放”下去，又要“管”起來(lái)，同時(shí)還要為全校師生提供相應(yīng)的服務(wù)。因此，有必要構(gòu)建一套適合高校小額零星采購(gòu)的創(chuàng)新管理體系，解決師生在采購(gòu)中遇到的急難愁盼問(wèn)題。

——融合多系統(tǒng)，構(gòu)建全生命周期采購(gòu)管理平臺(tái)。體系建設(shè)的首要任務(wù)是制度建設(shè)，以東南大學(xué)為例，學(xué)校于2024年2月修訂了《東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)合同管理辦法（修訂）》，進(jìn)一步厘清、明確了各職能部門(mén)的分工和職責(zé)，實(shí)驗(yàn)室與設(shè)備管理處（S）負(fù)責(zé)學(xué)校儀器設(shè)備、軟件、實(shí)驗(yàn)材料（含化學(xué)品）、其他貨物（信息化、安防、后勤、體育等設(shè)備設(shè)施）、儀器設(shè)備維保、維護(hù)及軟件升級(jí)、儀器設(shè)備租賃等；總務(wù)處（Z）負(fù)責(zé)建筑修繕、裝修、改造、綠化與景觀、水電氣、道路等工程，監(jiān)理、裝修材料、各類(lèi)家具、物業(yè)管理、搬運(yùn)以及特種設(shè)備（電梯、鍋爐、行車(chē)）及與之相關(guān)的維護(hù)維保等；科研院（K）負(fù)責(zé)理工醫(yī)類(lèi)科研項(xiàng)目中外協(xié)服務(wù)、技術(shù)（咨詢）服務(wù)等；社會(huì)科學(xué)處（SK）負(fù)責(zé)社科類(lèi)科研項(xiàng)目中外協(xié)服務(wù)、技術(shù)（含咨詢）服務(wù)等；網(wǎng)絡(luò)與信息中心（W）負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)工程等；圖書(shū)館負(fù)責(zé)圖書(shū)、期刊、電子資源等；檔案館（D）負(fù)責(zé)陳列品及可移動(dòng)文物等；保衛(wèi)處（B）負(fù)責(zé)安全保衛(wèi)管理、校內(nèi)交通、消防器材等；校醫(yī)院（Y）負(fù)責(zé)藥品、體檢、檢測(cè)等。結(jié)合《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》以及《固定資產(chǎn)等資產(chǎn)基礎(chǔ)分類(lèi)與代碼》，歸納如表1所示。

為保障全生命周期管理體系的建設(shè)，學(xué)校于2022年修訂了《東南大學(xué)國(guó)有資產(chǎn)管理辦法》，將全生命周期的管理理念以制度的形式確立下來(lái)。體系建設(shè)的另一項(xiàng)重要任務(wù)是信息系統(tǒng)的建設(shè)。以對(duì)教學(xué)科研產(chǎn)生直接影響的儀器設(shè)備及實(shí)驗(yàn)材料網(wǎng)上競(jìng)價(jià)采購(gòu)為例，小額零星采購(gòu)主要涉及網(wǎng)上競(jìng)價(jià)/小額零星采購(gòu)系統(tǒng)、校內(nèi)電子簽章中心、電子合同管理系統(tǒng)、儀器設(shè)備管理系統(tǒng)、實(shí)驗(yàn)材料管理系統(tǒng)、財(cái)務(wù)預(yù)算/報(bào)銷(xiāo)管理系統(tǒng)等多個(gè)信息系統(tǒng)，其邏輯關(guān)系如圖2所示。所有的小額零星采購(gòu)業(yè)務(wù)全程留痕、可追溯，可以將復(fù)雜的業(yè)務(wù)簡(jiǎn)單化，簡(jiǎn)單的業(yè)務(wù)流程化，流程化的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，標(biāo)準(zhǔn)化的業(yè)務(wù)制度化，既能達(dá)到對(duì)小額零星采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防控的作用，又能解決繁瑣的流程問(wèn)題。

——推出新服務(wù)，發(fā)展小額零星采購(gòu)新質(zhì)生產(chǎn)力。高校應(yīng)當(dāng)以需求為引導(dǎo)，以新服務(wù)為基準(zhǔn)，以新業(yè)態(tài)為靶向，以技術(shù)創(chuàng)新為生命，擁抱大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)與智能技術(shù)，發(fā)展小額零星采購(gòu)的新質(zhì)生產(chǎn)力，提升資源配置效率，增強(qiáng)采購(gòu)內(nèi)生動(dòng)力。隨著信息技術(shù)高速發(fā)展和應(yīng)用，電子賣(mài)場(chǎng)、網(wǎng)上競(jìng)價(jià)等采購(gòu)模式不斷迭代，不僅提高了小額零星采購(gòu)的透明度，提升了小額零星采購(gòu)的公正性，而且也促進(jìn)了小額零星采購(gòu)的信息公開(kāi)；利用大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，將外部市場(chǎng)數(shù)據(jù)與校內(nèi)小額零星采購(gòu)信息充分結(jié)合，幫助采購(gòu)人更好地了解產(chǎn)品的價(jià)格和市場(chǎng)行情，降低采購(gòu)成本，提高采購(gòu)質(zhì)量，改善采購(gòu)決策（如圖3所示）。

隨著區(qū)塊鏈技術(shù)的發(fā)展，電子簽章、電子合同的應(yīng)用實(shí)現(xiàn)了小額零星采購(gòu)合同簽訂全程電子化、無(wú)紙化，實(shí)現(xiàn)了采購(gòu)信息不可篡改和可追溯，同時(shí)也提高了小額零星采購(gòu)的效率。在金稅四期政策的引導(dǎo)下，電子發(fā)票、數(shù)電發(fā)票的推廣，打破了物理空間與信息空間的限制，使得報(bào)銷(xiāo)流程更加便捷、高效。

——耕耘新業(yè)態(tài)，建設(shè)基于智慧校園的創(chuàng)新體系。近年來(lái)，隨著機(jī)關(guān)作風(fēng)的持續(xù)改進(jìn)以及主題教育的不斷推進(jìn)，采購(gòu)管理部門(mén)的管理理念發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，附加了更多的服務(wù)意識(shí)，著力解決師生在采購(gòu)過(guò)程中遇到的急難愁盼的問(wèn)題，采購(gòu)管理的業(yè)態(tài)發(fā)生了變化，服務(wù)顯得比管理更加重要，但必須遵循相關(guān)規(guī)章制度，守住底線。為此，采購(gòu)管理的形式必須作出改進(jìn)，高校應(yīng)依托現(xiàn)代信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、AI等，服務(wù)于小額零星采購(gòu)的新業(yè)態(tài)，且需用心耕耘，建設(shè)基于智慧校園的創(chuàng)新體系。《智慧校園總體框架（GB/T36342-2018）》提出了智慧校園的總體架構(gòu)，使得物理空間和信息空間有機(jī)銜接，任何時(shí)間、任何地點(diǎn)都可以獲取資源和服務(wù)，為建設(shè)基于智慧校園的小額零星采購(gòu)管理體系創(chuàng)造了條件（如圖4所示）。

小額零星采購(gòu)的創(chuàng)新體系建設(shè)著眼于“業(yè)務(wù)部門(mén)集聚、硬件部署集群、數(shù)據(jù)治理集中、應(yīng)用系統(tǒng)集成”，遵循學(xué)校實(shí)際，梳理業(yè)務(wù)流程、分析數(shù)據(jù)邏輯，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，打通技術(shù)壁壘。以東南大學(xué)為例，學(xué)校建有8個(gè)校區(qū)，分布于南京、蘇州、無(wú)錫等多個(gè)城市，共30多個(gè)二級(jí)學(xué)院，分布于各個(gè)校區(qū)，處于體系建設(shè)的物理層，也屬于智慧校園建設(shè)的物理空間。通過(guò)智慧校園的建設(shè)支撐，將物理空間與信息空間有機(jī)銜接，從不同維度為師生提供便捷的智慧化、信息化服務(wù)，為開(kāi)展線上線下的小額零星采購(gòu)管理提供可靠、安全的技術(shù)保障。通過(guò)信息中心的數(shù)據(jù)中臺(tái)、虛擬專(zhuān)用網(wǎng)絡(luò)等將各信息系統(tǒng)進(jìn)行有機(jī)整合，形成一個(gè)全生命周期的小額零星采購(gòu)創(chuàng)新體系，從而打造智慧化服務(wù)與管理的創(chuàng)新模式。

（作者單位：東南大學(xué)）

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請(qǐng)注明來(lái)源于中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。