歐盟如何利用政府采購(gòu)扶持中小企業(yè)

楊蔚林

歐盟委員會(huì)2008年6月25日發(fā)布了《歐盟促進(jìn)中小企業(yè)參與政府采購(gòu)法典》，其目標(biāo)是收集、整理各成員國(guó)及其政府采購(gòu)部門在鼓勵(lì)和促進(jìn)中小企業(yè)參與政府采購(gòu)方面的法律規(guī)定和具體做法，總結(jié)其中值得推廣的經(jīng)驗(yàn)并將其進(jìn)一步提升為歐盟的指導(dǎo)性意見。因此，根據(jù)其性質(zhì)和特點(diǎn)的不同可以將該示范性法典的主要內(nèi)容分為鼓勵(lì)性措施和促進(jìn)性措施兩個(gè)方面。

鼓勵(lì)中小企業(yè)參與政府采購(gòu)的措施

在中小企業(yè)進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)的實(shí)質(zhì)條件設(shè)定上，歐盟的主要做法包括以下4個(gè)方面：

1.按照中小企業(yè)實(shí)際能力制定的主要措施

由于政府采購(gòu)合同金額規(guī)模比較龐大，中小企業(yè)受能力所限難以參與其中。為此，歐盟采取了以下3項(xiàng)主要措施：

第一是分段標(biāo)，其特點(diǎn)是為了照顧中小企業(yè)的生產(chǎn)能力以及中小企業(yè)所處行業(yè)的特點(diǎn)，采取縮小政府采購(gòu)合同金額以及細(xì)化政府采購(gòu)合同類別的方法。為此，各成員國(guó)均制定了相關(guān)的國(guó)內(nèi)規(guī)制和政策措施。諸如奧地利和法國(guó)的基本規(guī)則是鼓勵(lì)采用分段標(biāo)，即政府采購(gòu)機(jī)關(guān)有權(quán)決定政府采購(gòu)合同的具體招標(biāo)方式，或者采用一個(gè)總包合同，或者將其劃分為互不隸屬的分段標(biāo)；愛爾蘭國(guó)內(nèi)法規(guī)定，重大公共工程采購(gòu)合同的招標(biāo)公告中應(yīng)當(dāng)要求總承包人必須對(duì)特殊服務(wù)予以分包，諸如照明、機(jī)械以及特殊工程。這一做法不僅能夠鼓勵(lì)中小企業(yè)的參與，而且免除了采購(gòu)當(dāng)局在合同履行過(guò)程中協(xié)調(diào)各個(gè)分段標(biāo)的管理工作。

第二是框架協(xié)議。各國(guó)具體的做法有：羅馬尼亞的指導(dǎo)性文件規(guī)定，大額政府采購(gòu)合同采用框架協(xié)議方式時(shí)只需提出投標(biāo)人必須達(dá)到的最基本的能力要求，而不得按照合同的總額提出能力要求。英國(guó)規(guī)定只要投標(biāo)人的報(bào)價(jià)最具經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，即可采用框架協(xié)議方式。同時(shí)在某些合同強(qiáng)調(diào)兩類企業(yè)的參與，例如辦公用品框架協(xié)議中大型企業(yè)能夠發(fā)揮其規(guī)模優(yōu)勢(shì)保證總體供應(yīng)，中小企業(yè)則依靠其靈活特點(diǎn)保證特定產(chǎn)品的服務(wù)，諸如會(huì)議室以及接待室特殊座椅的供應(yīng)。因此，政府采購(gòu)當(dāng)局以非常良好的性價(jià)比采購(gòu)到了其所需要的標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品和特殊產(chǎn)品。德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，中小企業(yè)參與服務(wù)類以及零星供貨框架協(xié)議則更有利于政府采購(gòu)當(dāng)局的需要，例如印刷服務(wù)。

第三發(fā)揮分包方式的作用。中小企業(yè)即使組成聯(lián)合體也難以單獨(dú)承接重大政府采購(gòu)合同，因此往往是以提供特殊的產(chǎn)品或者服務(wù)的分包人而出現(xiàn)的。所以，英國(guó)的做法首先是為中小企業(yè)建立供應(yīng)商網(wǎng)，其次要求總承包人說(shuō)明是否邀請(qǐng)供應(yīng)商網(wǎng)中的中小企業(yè)作為分包人參與投標(biāo)并提供了最具經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的報(bào)價(jià)。為此特別強(qiáng)調(diào)，作為總承包人的大型企業(yè)不得利用分包合同進(jìn)行壓價(jià)，標(biāo)準(zhǔn)是不得低于其中標(biāo)價(jià)格。針對(duì)這一問(wèn)題，德國(guó)的規(guī)定是政府采購(gòu)當(dāng)局必須在招標(biāo)文件中明確指出，大型企業(yè)不得以任何借口強(qiáng)迫分包人接受不公正的合同條款，特別是在合同付款方式和期限等方面。

 
2.提升中小企業(yè)能力的配套措施——聯(lián)合體

歐盟指令關(guān)于聯(lián)合體的規(guī)定非常詳細(xì)，概括而言，主要是考察聯(lián)合體組成之后是否具備履行政府采購(gòu)合同所要求的諸如經(jīng)濟(jì)、資金以及技術(shù)等方面的能力。為了鼓勵(lì)采用聯(lián)合體這一方式，歐盟指令明確規(guī)定聯(lián)合體的能力應(yīng)當(dāng)以其所有參與成員方的總體能力為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，甚至可以將其與外部的合作成員方的能力包括在內(nèi)。此外，歐盟指令規(guī)定各成員國(guó)政府采購(gòu)當(dāng)局有義務(wù)接受中小型企業(yè)采用聯(lián)合體方式的投標(biāo)，并且應(yīng)當(dāng)在其招標(biāo)公告中明確鼓勵(lì)這種方式的投標(biāo)。為此，歐盟于2008年建立了相關(guān)網(wǎng)站，定名為“歐洲企業(yè)網(wǎng)”，（Enterprise Europe Network），并在各成員國(guó)設(shè)立了辦公室。該網(wǎng)站不僅提供歐盟法律方面的信息，而且提供尋求商業(yè)伙伴的幫助。

3.有利于中小企業(yè)的資質(zhì)評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)

過(guò)高的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)必然限制中小企業(yè)參與政府采購(gòu)，反之，確定適當(dāng)?shù)脑u(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)是確保中小企業(yè)參與政府采購(gòu)?fù)稑?biāo)的重要因素。因此，政府采購(gòu)當(dāng)局規(guī)定的各種資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與采購(gòu)合同的類型、合同的總金額相適應(yīng)，并具有相應(yīng)的比例關(guān)系，即著重考查投標(biāo)人是否具備履行該項(xiàng)招標(biāo)合同的能力，而不應(yīng)提出過(guò)于泛泛的標(biāo)準(zhǔn)，特別是不得以不適當(dāng)?shù)耐稑?biāo)人資格預(yù)審標(biāo)準(zhǔn)限制競(jìng)爭(zhēng)，諸如要求已經(jīng)具有與公共部門合作的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)此法國(guó)的法規(guī)明確規(guī)定，不得要求投標(biāo)人具有完成類似合同的經(jīng)驗(yàn)作為其資格預(yù)選的標(biāo)準(zhǔn)，亦不得將此經(jīng)驗(yàn)作為排除其投標(biāo)的充分理由。立陶宛的做法則主要是考查投標(biāo)人所屬人員的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，而不是該投標(biāo)企業(yè)的整體能力。

此外，歐盟鼓勵(lì)各成員國(guó)減輕中小企業(yè)資金擔(dān)保方面的負(fù)擔(dān)，其一是免除投標(biāo)方面的資金擔(dān)保，其二是鼓勵(lì)履約保函隨著合同履行的進(jìn)展同步遞減。對(duì)此，保加利亞的規(guī)定是投標(biāo)保函的金額與履約保函的金額分別不得超過(guò)政府采購(gòu)合同金額的1%和5%，同時(shí)要求無(wú)論是否中標(biāo)，投標(biāo)人的投標(biāo)保函應(yīng)當(dāng)在救濟(jì)程序期滿后的3天之內(nèi)予以退還。德國(guó)的規(guī)定是，在資金擔(dān)保方面要求遵守比例原則，政府采購(gòu)工程合同以及政府采購(gòu)服務(wù)合同的合同金額只有分別超過(guò)25萬(wàn)歐元和5萬(wàn)歐元以上時(shí)，方可要求資金擔(dān)保。馬耳他的規(guī)定是低于歐盟指令規(guī)定的合同門檻額不要求銀行保函。總之，大多數(shù)成員國(guó)對(duì)此的經(jīng)驗(yàn)是，一般不按照政府采購(gòu)合同總金額要求履約保函，而是按照政府采購(gòu)合同的各個(gè)階段提出相應(yīng)的銀行保函。

4.有利于中小企業(yè)的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)

面對(duì)當(dāng)今科技的迅速發(fā)展，政府采購(gòu)當(dāng)局不可能掌握所有相關(guān)產(chǎn)品、服務(wù)的市場(chǎng)信息，因此，為了充分了解相關(guān)的創(chuàng)新方法，政府采購(gòu)部門應(yīng)當(dāng)允許投標(biāo)人提出不同的技術(shù)方案，而這一方法的采用能夠同時(shí)照顧到創(chuàng)新型中小企業(yè)。法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是制定專門的技術(shù)項(xiàng)目招標(biāo)，結(jié)果是在半天內(nèi)有20多家中小型企業(yè)提交了各自創(chuàng)新型產(chǎn)品和技術(shù)方法的投標(biāo)。

為了鼓勵(lì)中小企業(yè)積極參與研發(fā)方面的實(shí)用性、實(shí)驗(yàn)性項(xiàng)目，歐盟允許采用服務(wù)采購(gòu)合同，從而解決其在研發(fā)費(fèi)用方面的困難（具體參見歐盟政府采購(gòu)鼓勵(lì)創(chuàng)新指南規(guī)定的方法）。

促進(jìn)中小企業(yè)參與政府采購(gòu)的措施

在為中小企業(yè)參與政府采購(gòu)活動(dòng)提供便利條件上，歐盟的做法主要有以下4個(gè)方面：

1.拓寬中小企業(yè)獲得信息的渠道

由于各成員國(guó)通常是按照國(guó)家、地方的等級(jí)不同而設(shè)立不同的政府采購(gòu)信息欄目，非常復(fù)雜，難以查詢。因此歐盟要求所有成員國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)此予以簡(jiǎn)化、統(tǒng)一，其中特別需要改進(jìn)的是預(yù)先通知、下載合同文件以及直接網(wǎng)絡(luò)投標(biāo)等欄目的功能，具體包括提供信息通知服務(wù)，建立多功能搜索引擎提供直接下載標(biāo)書及合同文件，設(shè)立信息的保密性的網(wǎng)絡(luò)投標(biāo)功能。

此外，為了專門扶持中小企業(yè)，某些歐盟成員國(guó)設(shè)立了專門網(wǎng)站。諸如德國(guó)、愛爾蘭和立陶宛均設(shè)立了政府采購(gòu)法律信息咨詢中心，提供政府采購(gòu)招投標(biāo)程序方面的信息、建議以及培訓(xùn)。保加利亞專門設(shè)立了電話專線，由國(guó)家政府采購(gòu)機(jī)關(guān)的專家提供各類咨詢，包括如何查詢網(wǎng)站以及填寫標(biāo)書，2006年接待的咨詢達(dá)2500次。

2.提高中小企業(yè)掌握信息的水平

提出適當(dāng)報(bào)價(jià)的前提是必須真正地了解招標(biāo)公告，為此，政府采購(gòu)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)著重進(jìn)行兩項(xiàng)工作，第一是專業(yè)化培訓(xùn)，具體包括宣傳中小企業(yè)平等參與競(jìng)爭(zhēng)的法律框架；大型項(xiàng)目招投標(biāo)程序中如何平等對(duì)待中小企業(yè)的方法；在實(shí)行分段標(biāo)的項(xiàng)目中如何平衡各中小企業(yè)之間的合同關(guān)系。為此，奧地利的國(guó)家中央機(jī)關(guān)采購(gòu)中心成立了政府采購(gòu)合同管理中心，專門提供招標(biāo)范本以及協(xié)調(diào)各類中小企業(yè)之間關(guān)系的具體方法。愛爾蘭規(guī)定公共采購(gòu)機(jī)關(guān)必須在培訓(xùn)方面進(jìn)行制度創(chuàng)新。因此從2006年起，在都柏林大學(xué)設(shè)立了國(guó)家公共采購(gòu)政策研究中心”，提供３個(gè)層次的公共供應(yīng)采購(gòu)高級(jí)培訓(xùn)，其間共有40個(gè)公共采購(gòu)機(jī)關(guān)的60名政府官員接受了企業(yè)采購(gòu)計(jì)劃培訓(xùn)。荷蘭經(jīng)濟(jì)事務(wù)部專門設(shè)立了一個(gè)司局負(fù)責(zé)協(xié)助公共采購(gòu)部門的專業(yè)化培訓(xùn)，該司局開設(shè)一個(gè)專門網(wǎng)站，提供法律信息并介紹各地公共采購(gòu)部門的經(jīng)驗(yàn)。

第二是解決投標(biāo)方面的困難。由于中小企業(yè)缺乏政府采購(gòu)方面的經(jīng)驗(yàn)，面對(duì)大量的政府采購(gòu)信息往往難以選擇出與其相適應(yīng)的政府采購(gòu)招標(biāo)。因此，歐盟要求對(duì)中小企業(yè)提供培訓(xùn)并制定專門的指導(dǎo)手冊(cè)。法國(guó)在此方面的經(jīng)驗(yàn)是專門為中小企業(yè)制定特別詳細(xì)指導(dǎo)手冊(cè)，主要包括的事項(xiàng)有：如何獲取商機(jī)信息；熟悉現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)；真正掌握公共采購(gòu)機(jī)關(guān)的需求，特別是公共采購(gòu)合同任務(wù)書中的具體規(guī)定；明確參與政府采購(gòu)合同的基本策略。奧地利國(guó)家中央采購(gòu)中心制定一個(gè)針對(duì)中小企業(yè)的備查清單，主要提供了中小企業(yè)在制作投標(biāo)書時(shí)常見的錯(cuò)誤。英國(guó)在地方政府一級(jí)推廣培訓(xùn)計(jì)劃，2005-2006年總共培訓(xùn)了3000多家中小企業(yè)以及820個(gè)公共采購(gòu)機(jī)關(guān)，其培訓(xùn)的重點(diǎn)首先是為中小企業(yè)提供參與政府采購(gòu)?fù)稑?biāo)的基本知識(shí)，其次是提示公共采購(gòu)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注意中小企業(yè)參與政府采購(gòu)的主要障礙。得益于這一成功經(jīng)驗(yàn)，英國(guó)近來(lái)在網(wǎng)站上開始了專門為中小企業(yè)服務(wù)的課程，定名為“如何獲得政府采購(gòu)合同” ，該課程主要培訓(xùn)中小企業(yè)如何獲得公共服務(wù)領(lǐng)域政府采購(gòu)合同的各種建議，包括跟蹤政府采購(gòu)信息，以及其后進(jìn)行投標(biāo)的注意事項(xiàng)。

3.減輕中小企業(yè)行政管理方面的負(fù)擔(dān)

由于中小企業(yè)缺乏相應(yīng)的行政管理能力，面對(duì)大量的行政表格難以應(yīng)付，因此政府采購(gòu)部門應(yīng)當(dāng)盡可能減少填報(bào)要求。為此歐盟規(guī)定，所有投標(biāo)人在參加競(jìng)標(biāo)時(shí)可以以名譽(yù)擔(dān)保其自身符合招標(biāo)所要求的各種條件，只有最終獲得中標(biāo)的投標(biāo)人才必須提交所有的證明文件。如果不能在指定的期限內(nèi)提供符合要求的證明文件，或者其所提供的文件達(dá)不到文件規(guī)定要求的一項(xiàng)或者數(shù)項(xiàng)，則被認(rèn)定為不適格，該項(xiàng)合同應(yīng)當(dāng)授予其后順延的第二投標(biāo)人。

此外，歐盟指令允許各成員國(guó)政府采購(gòu)部門有權(quán)針對(duì)特定程序和特定期限的招標(biāo)中規(guī)定免除提供證明文件的具體情況，例如，投標(biāo)人、競(jìng)標(biāo)人以名譽(yù)擔(dān)保在此前某一同類的招標(biāo)中已經(jīng)提供了證明文件而且至今沒有任何改變。對(duì)此，某些成員國(guó)甚至作出了擴(kuò)大性規(guī)定，諸如荷蘭、比利時(shí)、意大利和匈牙利的國(guó)內(nèi)法規(guī)定，如果政府采購(gòu)部門能夠在官方互聯(lián)網(wǎng)上自行、免費(fèi)、簡(jiǎn)便審核企業(yè)的信息，則不得在政府采購(gòu)招投標(biāo)中要求提供相應(yīng)文件。

4.確保遵守政府采購(gòu)合同的付款期限

由于政府采購(gòu)當(dāng)局常常拖延付款，歐盟為了簡(jiǎn)化支付方式頒布了2000/35/CE指令，規(guī)定的最長(zhǎng)支付期限是30天，如有超過(guò)則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)延遲付款的利息。對(duì)于分包人的付款問(wèn)題，政府采購(gòu)部門應(yīng)當(dāng)在合同任務(wù)書中增加合同條款，規(guī)定總包人對(duì)其分包人的付款期限。值得推廣的做法有，匈牙利規(guī)定政府采購(gòu)機(jī)關(guān)必須在合同履行完畢之后的30天之內(nèi)付清款項(xiàng)，如有違反，合同相對(duì)方有權(quán)要求從該政府采購(gòu)當(dāng)局的銀行賬戶直接獲取其應(yīng)當(dāng)所得的款項(xiàng)。法國(guó)的辦法是利用網(wǎng)絡(luò)方式簡(jiǎn)化付款文件；沒有充分的理由不得暫停付款；鼓勵(lì)電子支付方式；不得將付款推遲至年底。英國(guó)的做法是要求各部委及其下屬的機(jī)關(guān)必須對(duì)其支付款項(xiàng)予以監(jiān)督，并在其年報(bào)中公布監(jiān)督結(jié)果。

總之，歐盟與其各成員國(guó)就政府采購(gòu)各自管轄權(quán)的劃分決定了歐盟政府采購(gòu)法的結(jié)構(gòu)，即歐盟層次的法規(guī)著重解決政府采購(gòu)法的基本問(wèn)題，諸如政府采購(gòu)的主體、對(duì)象以及應(yīng)當(dāng)遵守的程序；至于政府采購(gòu)制度的創(chuàng)新，特別是具有政策指導(dǎo)性的方式、方法，諸如鼓勵(lì)中小企業(yè)參與政府采購(gòu)，則屬于各成員國(guó)的管轄事項(xiàng)，允許積極探索，進(jìn)而總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸收到歐盟法之中。這種方法更能體現(xiàn)政策與法律之間的互動(dòng)，從而促進(jìn)制度的更新，即政策指導(dǎo)給予法律規(guī)則探索的可能。反之，法律規(guī)則的積極創(chuàng)新構(gòu)成落實(shí)政策目標(biāo)的方法。因此，及時(shí)了解歐盟各成員國(guó)的具體做法可能是啟迪我們解決中小企業(yè)扶持這一復(fù)雜問(wèn)題的方法之一。（作者系西北政法大學(xué)歐洲法研究中心主任）