陳剛：政府服務是互動共創價值的過程

在30余年改革開放推進經濟高速發展的前提下，中國人民基本解決了溫飽問題，在奔向“小康社會”的進程中，人們對服務的需求越來越旺盛。政府服務作為社會公共需求品，在今天調整經濟結構、改善民生、擴大內需、增加就業、社會管理創新的新形勢下顯得格外重要。然而什么是服務？什么是政府服務?其范圍如何劃分? 怎樣做好服務？這些服務的基本問題需要明確解答，只有弄明白服務的本質，才能全面認識服務業發展的新特點和發展中出現的新業態，并探索服務類政府采購工作的方式方法和模式路徑。

1. 服務是不同于農業和工業的新興產業

當今的國民經濟主要分為農業、工業和服務業3大產業。農業是人類和土地發生經濟關系的活動；工業是人類加工半成品的產業活動；而服務業則是人與人之間發生的社會和經濟活動。政府提供的公共服務就是一群（個）官員和一群（個）百姓在一起共同就社會生活和經濟活動中發生的問題尋求答案和解決方案的過程。不同于農業，一方是活躍的人，一方則是“死”的土地；也不同于工業，一方是人，另一方則是有固定形狀的產品；服務的供應者和服務的對象都是鮮活的人。這里借用初等數學的知識來進一步解釋服務業與工農業之間的差別，如果說農業和工業活動是人們分別在解一個多元（人）一次（土地或產品）方程的話，那么服務業則是要解一個N元（人）N次（人）方程。由此可以看到服務業的復雜性、不確定性和開放性。整個人類目前對人自身（生理和心理）的認識過于膚淺，遠遠不如對自然界現象的研究，從這個意義上講，服務業是人類的一個新興產業。

總體來看，服務業具有以下的共同特點：

1.無形性。服務以無形的方式提供。藝術家的音樂、美術、電影都是無形的；政府遵照書面的制度、法規管理人群；教育通過溝通交流傳播無形知識；醫生問診號脈沒有給病人增加任何物質；電信提供的軟件和通信網絡，都沒有為服務對象——客戶創造任何有形的物質產品，但是客戶獲取了所需要的感受（服務）。

2.即時性。不同于貨物和制造業工程，服務可以從時空上與終端客戶隔絕開來生產，比如iPhone產品是在中國昆山和東莞為遠在歐美的客戶組裝而成的，波音飛機是在美國制造為全世界各地的客戶享用。而服務的生產和消費過程是同時進行的，比如，人們從進入餐館大門起就接受服務，離開后服務結束；聽音樂會也是邊演奏邊享受。

3.服務不可存儲。例如醫療服務，醫生對患者病情的診斷，以及打針、吃藥的治療服務不可存留——治好或沒治好患者的疾病只是一個治療過程，無法一勞永逸，下次有病還要重復類似的服務過程。由于無法存儲，服務往往是主客之間周而復始的重復過程。

4.服務需求的動態性。網絡上電子商務的服務是賣家為買家不斷的需求提供合適的產品和服務過程——今天年輕人需要的是送情人的鉆戒，過幾個月可能就是為結婚準備的婚紗和婚慶需求，再下來則可能是準媽媽需要的特型衣服等等。由此可以看出，在一段時間內服務目標是固定和明確的，然而人類對各類服務的需求是無止境的。

5.服務是在主客雙方不斷互動中進行的過程。由于服務的即時性，決定了服務在供應方和消費方之間不斷互動中獲取反饋和持續改進。聽講演、上課如此，文化藝術的演出服務也是演員和觀眾之間在鼓掌、歡呼、笑聲和喧鬧的互動中進行。

6.服務很難在事前定價。服務的目標是滿足客戶的感知，只有服務實施完成后才能得知的價值，事前很難定價。例如，心理咨詢是一個新興服務內容，針對不同客戶的心理狀態，心理咨詢師提出不同的解決方案，需要客戶遵循心理咨詢師的建議自己進行調適，這樣的服務非常難于定價，只有相對比較，或雙方協商議價。

2. 服務的目標是人所感知的滿意度

當今人們熱議的國民幸福感實際上就是個人衡量經濟、政治、社會生活的滿意度，不斷提升人民的滿意度就是政府服務的主要奮斗目標。服務是滿足人類較高層次的精神和心理需求，即是滿足人們的幸福感，反映為一種感知的心理活動。關于服務需求的產生和由來，按照馬斯洛的理論，人類價值體系存在兩類不同的需要，一類是人類的本能，稱為低級需要和生理需要。一類是隨生物進化而逐漸顯現的潛能或需要，稱為高級需要。這些需要又可以分為5種不同層次。簡單地可以分為：生理需求、安全需求、社會需求、尊重需求和自我實現需求5類，依次由較低層次到較高層次。

但在不同階段表現出來的各種需要的迫切程度是不同的。人最迫切的需要才是激勵人行動的主要原因和動力。在食物短缺、物質條件貧乏的時期，人們的迫切需要就是獲取食物，不受凍，有地方居住。

低層次的需要基本得到滿足以后，它的激勵作用就會降低，其優勢地位將不再保持下去，高層次的需要會取代它成為推動行為的主要原因。今天的中國正處于奔向小康的時期，人們不再愁吃憂暖，需求的層次在人們的無意識中上升、提高。物質需求不再受到人們迫切地追逐，取而代之的是更加關注個人的社會地位、人際交往，文化娛樂，隨之而來的精神和心理需求大大增加，服務產業順應市場而發展。這也可以認為人民對政府服務的需求從來沒有像今天這樣的渴望。

政府服務的方方面面都涉及人民生活的質量不斷提升。人們對社會穩定、和平安全的環境要求就是政府治安服務的重要內容；無論是城市居民、還是進城農民工的經濟、社會地位的改善又與政府社會管理的服務息息相關；食品的安全無虞、房地產的價格合理、交通運輸的便捷暢通都是政府為人民生活衣食住行把關的監督服務；文化創意事業的發展是政府提高國民道德修養、文化水準和生活質量的重要服務指標。總之，人民生活越富裕，需求越高漲，政府服務只有越完善越細致，才能保證人民的滿意。

3. 政府服務需減低成本,提高效率和滿意度

政府公共服務的屬性在于它的公共性、普惠性和社會公平。公共服務的范圍比較廣，根據經濟社會發展的水平高低和政府建設的能力大小而定，服務基本內容包括教育、衛生、文化等社會事業，也包括交通、通信等公共產品和公用設施建設，還包括解決人的生存、發展和維護社會穩定所需要的社會就業、社會分配、社會保障、社會福利、社會秩序等公共制度建設。這些服務產品和公共服務的提供，是政府調控城鄉之間、地區之間、社會成員之間收入差距、促進社會公平正義、保障社會安定有序的制度性手段和機制。在現階段，政府服務要按照逐步提高惠及全民公共服務滿意度的要求，既要不斷增加公共服務的總量，又要用好納稅人的財政費用, 利用第三方外包專業機構向社會提供更多更好的公共服務。

政府公共服務具有非常鮮明的專業化、知識化、高技術應用的特點，特別是信息社會，服務業比較制造業更注重專業化的分工合作。促進這種合作行為的方法就是將關系、社交和契約持續深化，第三方專業管理，即應運而生的服務外包，就是當今社會組織分工的主要形式。

4. 幾種典型的政府服務采購

1.信息技術領域（ITO）

隨著政府對信息化建設投入的不斷加大，信息化建設采購成為政府采購的重要部分。由于信息系統比較復雜，政府部門很難也沒有必要自身儲備太多的專業人員來維護，因此，將信息系統的維護、服務等工作外包給專業公司是政府部門現實的選擇。

政府部門信息技術的服務，從內容來看主要有以下幾種：

（1）IT資源整體外包：為政府部門提供全套的IT系統規劃、采購、實施、運維、咨詢和培訓等整體服務。

（2）單項IT技術外包：政府有選擇地把某些IT問題，如網絡建設、硬件設備維護、單項軟件開發等外包給專業公司去做。

（3）維護外包：政府把已建好業務系統的維護服務外包出去，以享受專業技術力量的服務。

（4）除了上述這些相對傳統的外包內容，電子政務外包還應包括項目的規劃、方案設計、合作伙伴的確定、培訓等內容。

2.業務流程領域（BPO）

業務流程外包是指政府組織將基于IT技術之上的業務環節委托給專業服務公司，由其依照服務程度協議的請求進行管理、經營和維護，其中包含后勤管理外包、人力資源外包、呼叫中心服務等。

（1）政府后勤管理外包

政府后勤外包是指：為了降低政府后勤業務經營成本、提高后勤服務效率、增強后勤業務專業化水平與程度、適應政府后勤社會化改革大的方向、促使政府后勤服務更好地支撐政務工作的發展等而采用的，將原來由政府內部組織或部門提供的后勤服務（公車管理、維修、印刷、餐飲等）交由社會專業組織，以期建立新型、高效、靈活的政府后勤保障服務體系的行為。 　　

（2）政府人力資源管理外包

我國的政府人力資源管理的內容可以概括為:人力資源規劃,包括崗位職責分析、職位分類等;人力資源的獲取,主要指對公務員進行錄用和配置；人力資源的維持與開發、維持包括對公務員的工資、薪酬等各方面的保證,開發主要指通過績效管理和考核, 對公務員進行培訓或進修,提高公務員的素質,進一步發揮自身的潛能。通過第三方契約性服務外包也可以從制度設計和流程管理上增加客觀性、公正性和透明度。

（3）呼叫中心外包

設立政務呼叫中心，對解決市民關心的熱點、難點問題，提高行政效率有著不可估量的有效作用。呼叫中心能為政府部門解決的問題有：為市民提供7*24小時的咨詢解答；悉心受理市民的投訴、申請、建議；為政府機關開展有關代收、代審、代辦業務；科學分配和傳遞信息，對問題實行跟蹤督促；設置警戒提示，對工作問題處理實行閉環式管理。通過對市民提出的咨詢、投訴的情況進行分析，按政府事先決定的等級、類別，自動生成各種匯總表格，或形成調查報告。按政府和領導的要求，提供日、周、月報表和信息分析，用數據說話，便于對比，提供決策支持。

 　　
3.知識流程領域（KPO）

KPO是知識流程外包的英文縮寫。KPO是為客戶需求提出的研究解決方案，工作方式主要是通過多種途徑來獲取信息，并經過即時、綜合的分析研究，最終將成果呈現給客戶，作為決策的借鑒。KPO的流程可以簡單歸納為：獲取數據——進行研究、加工——服務于客戶。KPO是知識密集型勞動，具有較高的服務價值。

（1）數據的挖掘和處理外包

隨著政府部門的信息化建設，業務系統日趨完善，同時有些新的問題也逐漸顯露：對于業務系統數據的分析相對滯后。業務系統沉淀的大量數據，是社會經濟活動的數字化記錄，是可以重復利用的特殊非物質財富，是我們不可缺少的決策依據，數據資源的開發應用是政府科學化、精細化管理的重要手段。尤其是海量數據的采集、積累、存儲，比如人口調查、計劃生育等需要巨大的數據庫工作，需要市場調研，需要專門的人員來處理數據。

（2）信息和數據分析外包

在現代科學技術條件下，公共政策分析、信息技術分析和數據分析的日趨成熟，在加強精細化科學化管理需求推動下，政府機構越來越多注重運用技術分析手段對數據進行深度分析，對決策進行評估。在歐美國家，由于有重視市政研究和數據分析的傳統，其政府決策方案的制定或評估，多以統計數據和技術分析作為專業支持。政府完全可以依據技術分析進行“理性決策”和“最優決策”，所謂完全理性決策，就是一種崇尚專業技術咨詢的理性模式。

（3）戰略、政策、咨詢服務外包

在發達國家中，政府借助“外腦”的專業技術分析，借助智囊機構的咨詢建議進行決策，似已成為時尚。如世界著名的美國蘭德公司和日本野村綜合研究所，常常接受政府機構的委托提供決策建議。（作者系北京服務外包企業協會首席服務學家）