推進(jìn)服務(wù)類政府采購的路徑分析（上）

章輝

隨著我國公共財政制度建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)，公共服務(wù)支出在財政支出中的絕對量和相對量上均會呈現(xiàn)不斷提高的趨勢。公共服務(wù)支出的日益增加，必然要求傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供主體與提供方式隨之變革。我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要也明確提出，要改革基本公共服務(wù)提供方式，引入競爭機(jī)制，擴(kuò)大購買服務(wù)，實(shí)現(xiàn)提供主體和提供方式多元化。本文正是基于這一背景，探討在我國現(xiàn)有的財政體制框架內(nèi)，如何通過推進(jìn)服務(wù)類政府采購，將更多的公共服務(wù)納入政府采購范圍。

服務(wù)類政府采購發(fā)展簡析

2003年到2010年間，我國服務(wù)類政府采購規(guī)模由77.2億元增加到709.1億元，年均增長32.09%；服務(wù)類政府采購占當(dāng)年采購規(guī)模比重由2002年的7.7%上升到2010年的8.4%。可見，從絕對量上，我國服務(wù)類政府采購規(guī)模保持了較快的增長；但是從相對量來看，服務(wù)類政府采購在2002年到2010年的9年間，只增加了0.7個百分點(diǎn)。并且其間還出現(xiàn)下滑態(tài)勢，如2007年到2009年的3年間，服務(wù)類政府采購占當(dāng)年政府采購規(guī)模比重由7.7%下降到7.6%，再下降到7.3%。根據(jù)對服務(wù)類政府采購規(guī)模變動彈性的分析，2003年到2010年間，有3個年份的彈性系數(shù)小于1，也就是說，在這3年中，服務(wù)類政府采購規(guī)模的增長幅度要落后于政府采購總規(guī)模的增長幅度。當(dāng)然，在2010年，服務(wù)類政府采購規(guī)模變動彈性出現(xiàn)了顯著的提高，達(dá)到了2.23。根據(jù)《2010年全國政府采購信息統(tǒng)計分析》的解釋，這是由于“各地在認(rèn)真總結(jié)完善貨物類、工程類采購經(jīng)驗(yàn)和做法的基礎(chǔ)上，積極探索從傳統(tǒng)的專業(yè)服務(wù)擴(kuò)展到公共服務(wù)、服務(wù)外包等新型服務(wù)領(lǐng)域”。

相對于政府采購范圍的3大組成部分而言，即使以服務(wù)類政府采購規(guī)模占當(dāng)年政府采購總規(guī)模比重最高的2010年為例，貨物類和工程類政府采購規(guī)模的占比分別是37.7%和53.9%，顯然，服務(wù)類政府采購的比重明顯偏低。這一方面固然與我國公共財政制度建設(shè)不健全有關(guān)，直接表現(xiàn)在財政支出中公共服務(wù)類支出比重仍然較低；另一方面，也與我國《政府采購法》關(guān)于服務(wù)類政府采購內(nèi)涵界定不明確有關(guān)，出現(xiàn)部分本應(yīng)屬于服務(wù)類的政府采購品目被列入了貨物類或工程類政府采購范圍的現(xiàn)象。

服務(wù)類政府采購范圍與執(zhí)行

根據(jù)我國現(xiàn)行的《政府采購品目分類表》（財庫〔2000〕10號），服務(wù)類政府采購共有11大類。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行的服務(wù)類品目設(shè)置不僅范圍過窄，而且眾多服務(wù)類品目未能在政府集中采購目錄中得到體現(xiàn)。這不僅是導(dǎo)致我國政府采購制度建設(shè)以來，服務(wù)類政府采購規(guī)模占比一直難以顯著提高的原因，也造成服務(wù)類采購規(guī)模前3位品目變化較小且比重較大的現(xiàn)象（如圖所示，圖中2005年和2006年數(shù)據(jù)不可得）。因此，推進(jìn)服務(wù)類政府采購，首先就是要明晰服務(wù)類政府采購的范圍，并強(qiáng)化執(zhí)行力度。

1.明晰服務(wù)類政府采購的范圍

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論通常將公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供責(zé)任賦予政府，這里所說的服務(wù)，實(shí)際上指政府為經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展所提供的服務(wù)，是滿足公眾需要的服務(wù)（姑且稱為“公眾服務(wù)”）。而服務(wù)類政府采購所指的服務(wù)顯然不僅是公眾服務(wù)，還包括政府自身運(yùn)行所需的服務(wù)（姑且稱為“政府自身服務(wù)”）。就兩者的規(guī)模來說，公眾服務(wù)的規(guī)模要大于政府自身服務(wù)的規(guī)模，且隨著我國公共財政制度的健全，公眾服務(wù)的規(guī)模會越來越大。

對照我國現(xiàn)行的《政府采購品目分類表》不難發(fā)現(xiàn)，公眾服務(wù)并沒有納入其中。因此，服務(wù)類政府采購品目重構(gòu)就是要將規(guī)模巨大的公眾服務(wù)逐步納入服務(wù)類政府采購的范圍。

具體來說，公眾服務(wù)主要包括的類型有：市政服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、專業(yè)性咨詢與援助服務(wù)、公共文化服務(wù)、教育與培訓(xùn)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、殯葬服務(wù)，等等。

2.強(qiáng)化服務(wù)類政府采購范圍的執(zhí)行力度

推進(jìn)服務(wù)類政府采購，僅僅是明晰其范圍并納入《政府采購品目分類表》是不夠的，還需要強(qiáng)化其執(zhí)行力度，就是要盡可能將《政府采購品目分類表》中服務(wù)類品目納入集中采購目錄。筆者發(fā)現(xiàn)，即使是我國現(xiàn)行的服務(wù)類范圍較窄的《政府采購品目分類表》，仍然有較多的服務(wù)類政府采購品目沒有被納入集中采購目錄。以《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中央預(yù)算單位2011-2012年政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)的通知》（國辦發(fā)〔2010〕61號）為例，服務(wù)類品目包括：汽車維修、汽車保險、汽車加油、印刷項目、會議服務(wù)、工程監(jiān)理、機(jī)關(guān)辦公場所物業(yè)管理、信息管理系統(tǒng)開發(fā)及維護(hù)項目等8項，而這8項品目實(shí)際上僅涉及《政府采購品目分類表》中服務(wù)類11大類中6大類。顯然，通過強(qiáng)化服務(wù)類政府采購范圍的執(zhí)行力度，將更多的服務(wù)類政府采購品目納入政府集中采購目錄，將會有效促進(jìn)服務(wù)類政府采購規(guī)模的擴(kuò)大和占采購總規(guī)模比重的上升。（未完待續(xù)，作者系上海金融學(xué)院財稅與公共管理學(xué)院副院長）