公共采購理論的發展方向

【政府采購專業教育探討】

公共采購理論的發展方向

——公共采購理論研究與學科建設探討（二）

黃冬如

隨著國際金融危機爆發后出現的契機，隨著招投標制度與政府采購制度的發展與沖突后出現的契機，公共采購理論作為新興創立的經濟學學科理論之一，必將研究深入，逐漸成型，在學科性質、學科對象、研究范圍、研究方法等方面實現重大突破。

第一，公共采購理論定位于中觀經濟學，兼顧微觀與宏觀經濟學，成為經濟研究的重要組成部分。第二，公共采購理論研究對象由狹義的交易行為擴展到市場與經濟社會，包容了廣義上的政府采購與招投標，凡公共主體使用公共資金開展采購的范疇均被納入了學科視野。第三，公共采購理論大大拓寬了研究領域，公共采購與政府采購、招標投標的關系界定、公共采購倉儲制、公共采購供應商管理、公共采購戰略、公共采購協議、公共采購政策、公共采購與公共預算、公共采購與廉潔政府服務型政府、公共采購市場秩序等市場經濟條件下的新概念、新現象、新問題均應成為研究熱點。最后，除傳統的政治經濟學框架與定性分析方法外，微觀經濟學、新制度經濟學及數理模型與計量方法均應被廣泛采用。

可以說，政府與市場的有機結合是公共采購理論的靈魂。在計劃經濟體制下，公共采購理論囿于“購、銷、調、存”，以指令性分配取代市場化交換，致使學科自身的邊緣化、貧困化。以市場為取向的經濟體制改革和以法治、責任、服務及有限政府為要義的行政管理體制改革賦予了公共采購理論新的生命，以全球化為導向的對外開放事業更為公共采購理論開辟了新的視界。公共采購理論最終將確立自己的理論前提，用現代主流經濟學的范疇、邏輯與模型研究公共采購領域，將價值實現問題提高到戰略高度，扭轉了長期沿襲的“重預算分配、輕公共采購”思維定勢，為經濟發展方式轉變與經濟體制深化改革做出自己的貢獻。當然，與社會主義市場經濟和現階段具體國情相適應的公共采購體制遠未形成，在探路中出現的一系列新情況、新矛盾、新問題亟待公共采購理論界深入研究。

公共采購理論與公共管理體制建設問題

公共采購制度創新是促進政府發展理念的轉變以及政府轉型的實際進程。公共采購制度框架設計對國家公共管理體制創新將產生重要的影響。因為公共采購制度建立是涉及深化行政管理體制改革、健全完善社會主義公共市場經濟制度和實現社會民生政策目標的綜合性改革。一般認為，“政務管理、經濟調節與市場監管、社會管理與公共服務”是政府的基本職能。而政府實現自身政務管理職能和為社會提供產品和服務主要通過公共采購制度實現，也就是說，由所有公共采購主體部門來承擔這些重要職責。一方面，政府和財政、發改委及建設等部門作為政府采購與招標的預算、管理和支出主體部門，甚至未來獨立設置的公共采購管理部門，必須統籌調整優化甚至衍生內部職能架構和制度以適應公共采購新需要。另一方面，作為公共采購主體的政府各職能部門以及國有企事業主體，也應適應公共采購制度創新需要結合自身實際情況作出相應改革。以適應公共服務型政府提供公共產品及服務以及廉潔服務、規范公平的現代公共采購要求。而這些正是公共采購主體理論設計所要解決的問題。

公共采購理論與社會主義公共市場經濟的問題

無論從總量、廣度和深度上講，公共采購市場作為公共市場的重要主體在發揮導向和示范作用過程中提供什么、怎樣提供、提供多少產品和服務，都將深刻影響社會主義公共市場經濟。公共采購市場是社會主義市場經濟的重要組成部分，在公共市場中具有主體地位。

首先，公共采購總量大、范圍廣、涉及面寬，影響深遠。從國際上看，政府采購總量一般占國家財政支出的60%-70%，占GDP的10%以上。若以中國2009年國內生產總值達到33.5萬億元計算，公共采購市場可達到3萬億元以上。

其次，采購主體范圍廣泛。它涉及所有政府、國有、公益等公共主體。

再其次，采購對象和類別豐富廣泛，幾乎涉及所有市場交易標的如工程、貨物和服務等。

同時，公共采購程序全面復雜，從采購計劃的制定、采購到合同的履行和支付評價等都囊括在內。如何通過公共采購理論研究，清晰界定政府與市場的關系？如何通過公共采購理論研究，充分運用公共政策職能靈活調控市場？如何通過公共采購理論研究，為建立規范誠信和穩定的市場體系發揮作用？這些是理論界需要回答的重要問題。

公共采購理論與建設廉潔政府的問題

反腐敗問題關系黨和國家的根基和形象，關系國家肌體的健康，是生死存亡的關鍵問題。國家在大規模工程建設和貨物服務采購的過程中，在預算立項規劃階段、在前期方案制定階段、在準備招標和制作文件階段、在招標代理、公告、評審或談判階段、在合同簽定和履約驗收階段、在最終核算和支付階段、在管理與監督階段等都有可能出現尋租、產生腐敗。根據國際透明組織研究，在招投標和政府采購中，通常估計腐敗帶來的危害占合同總價的10%-20%，在某些情況下可能更多。從5月20日中紀委通報的20件典型案件及工程建設領域發現不同程度存在的14萬個問題來看，招標采購腐敗已經影響黨和政府的形象和信譽。問題的存在與制度設計不當有很大關系。如何實現由政府主導向市場主導轉變，由“以官為本”向以人為本轉變，由腐敗不斷向遏制和大幅減少腐敗轉變。公共采購理論研究承擔著這些重要使命。

公共采購理論與國際化的關系

中國加入WTO《政府采購協議》（GPA）談判進入關鍵階段。中國的政府采購市場即公共市場將走向國際化。公共采購制度及國際化問題給我們帶來了許多思考。GPA的內涵對我們意味著什么？我們在加入后將得到什么失去什么？我們應當做哪些準備和政策調整？這一系列問題是中國整體的、涉及政治、經濟、社會等重大問題的戰略命題。比如這涉及外國市場進入促進中國政府理念的轉變、涉及中國供應商國際化市場戰略政策設定、涉及中國公共采購內部體制機制的改變、涉及中國公共市場環境的重組架構、涉及中國公共采購市場外部開放與國內創新及科技進步等政策保護執行關系等問題。這些都與中國政府社會經濟政策息息相關。公共采購理論研究面臨時間緊迫、環境復雜和阻力較大的挑戰。

此外，諸如公共采購決策、管理監督與執行問題、公共采購價格指數建立問題、國內公共采購統一市場建設問題、國內市場與國際市場對接問題、公共采購當事人法律地位問題、公共采購項目需求行業技術標準規范建設問題、供應商商業信譽與采購人權益問題、公共采購產業結構的數量關系測度問題等等，同樣非常重要。（作者系財政部財政科學研究所博士后）